S.G.Parechina. Ispolnitel'naya vlast' kak indikator gosudarstvennogo upravleniya
S.G.Parechina, kandidat politicheskih nauk
Soglasno teorii razdeleniya vlastej, gosudarstvennaya vlast' razdelyaetsya
na zakonodatel'nuyu, ispolnitel'nuyu i sudebnuyu. Esli sopostavit' razvitie
"vlastej" v sovremennom mire, to bez osobogo truda obnaruzhitsya, chto
naibol'shim dinamizmom otlichaetsya ispolnitel'naya vlast', ibo ona bolee
vospriimchiva, chuvstvitel'na k hodu sobytij, svyazana s nimi tysyachami nitej,
vidimyh i nevidimyh. Ona otvechaet svoemu naznacheniyu imenno togda, kogda ne
tol'ko ulavlivaet i otrazhaet peremeny, proishodyashchie kak v obshchestve v celom,
tak i v otdel'nyh ego sferah, no i predvidit takie peremeny, sozdaet
predposylki dlya ih prihoda i vidoizmenyaetsya vmeste s nimi, prisposablivaetsya
k novym vremenam.
Razgadka dinamizma ispolnitel'naya vlast' kroetsya v ee funkciyah, uslovno
nazyvaemyh pravoprimenitel'nymi, zakonoispolnitel'nymi. Neobhodimo
uchityvat', chto eti funkcii svodyatsya, prezhde vsego, k tekushchemu upravleniyu,
nosyashchemu v osnovnom operativnyj harakter. Ispolnitel'naya vlast' organizuet
realizaciyu principial'nyh ustanovok, prinyatyh v zakonah, chto podrazumevaet
reshenie mnogih konkretnyh voprosov. Ispolnitel'naya vlast' ne tol'ko
primenyaet zakony i vypolnyaet zakreplennye v nih ustanovleniya, no i sam
izdaet normativnye akty ili vystupaet s zakonodatel'noj iniciativoj.
Sushchnost' ispolnitel'naya vlast' raskryvaetsya cherez realizaciyu eyu svoih
funkcij.
Osnovnye priznaki i funkcii ispolnitel'noj vlasti
Pervym uchenym, kotoryj naryadu s zakonodatel'noj vlast'yu vydelil
ispolnitel'nuyu vlast' (IV) i dal ej kratkoe istoricheskoe i yuridicheskoe
opisanie, byl anglijskij filosof Dzh.Lokk. No imenno Montesk'e prinadlezhit
zasluga obosnovaniya i pokaza IV na takom istoricheskom i periodicheskom fone,
kotoryj uvidel ves' kul'turnyj mir. Vneshne dannaya vetv' vlasti predstavlena
sistemoj organov gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya ili, chto odno
i to zhe, sistemoj organov IV. K nim otnosyatsya prezident ili monarh (v
prezidentskih respublikah ili absolyutnyh monarhiyah), pravitel'stvo,
ministerstva i vedomstva, organy municipal'nogo upravleniya, gosudarstvennye
uchrezhdeniya i predpriyatiya. Organy IV obrazuyut iz sebya slozhnuyu, ierarhicheski
raspolozhennuyu sistemu instancij. Takoe postroenie yavlyaetsya logicheskim
sledstviem territorial'nogo deleniya strany i nevozmozhnost'yu iz centra
upravlyat' vsemi territoriyami i ob容ktami. Funkcionirovanie neskol'kih
urovnej organov IV sozdaet byurokraticheskuyu piramidu, no daet vozmozhnost'
effektivno osushchestvlyat' gosupravlenie i organizovyvat' kontrol' vyshestoyashchih
organov za nizhestoyashchimi.
Organy IV osushchestvlyayut rukovodstvo administrativno - politicheskoj,
social'no-kul'turnoj i v izvestnoj stepeni proizvodstvenno-trudovoj
deyatel'nost'yu vo vseh ee mnogoobraznyh proyavleniyah, chto neizbezhno pridet
etoj deyatel'nosti v silu ee postoyanstva professional'nyj harakter. Hotya
obshchee rukovodstvo organom trebuet edinstva v ego deyatel'nosti, kazhdyj organ
v svyazi s osushchestvleniem razlichnyh zadach upravleniya podrazdelyaetsya na
sootvetstvuyushchie strukturnye podrazdeleniya - otdely, upravleniya,
departamenty, sektory. Takoe strukturnoe podrazdelenie predstavlyaet
sovokupnost' gosudarstvennyh dolzhnostej, zanimaemyh gossluzhashchimi.
Korpus gossluzhashchih harakterizuet dannuyu vlast' s vnutrennej storony.
Gosudarstvennaya sluzhba - vtoroj sushchestvennyj priznak rassmatrivaemoj
kategorii. Ona yavlyaetsya sostavnoj chast'yu IV na vseh etapah ee istoricheskogo
razvitiya. Korpus gossluzhashchih, nazyvaemyh po-drugomu byurokratiej, po
spravedlivomu vyrazheniyu M.Vebera, yavlyaetsya neobhodimoj chast'yu lyuboj
social'noj organizacii i v pervuyu ochered' - gosudarstvennoj. Poetomu
gosudarstvo posredstvom pravovogo regulirovaniya napravlyaet deyatel'nost'
gossluzhashchih (posredstvom zakonov o gossluzhashchih i drugih normativnyh aktov).
Odnim iz osnovnyh priznakov, harakterizuyushchih dannuyu vlast', yavlyaetsya
ispol'zovanie organami i dolzhnostnymi licami gosudarstvenno-vlastnyh
polnomochij, togo, chto mozhno nazyvat' administrativnoj vlast'yu v uzkom
smysle. Vlastnye polnomochiya, poluchennye dlya ispolneniya zakonov, opredelyayut
dva roda ispolnitel'noj deyatel'nosti - svyazannoj i svobodnoj. V pervom
sluchae zakon mozhet tochno ustanovit', chto dolzhny delat' ispolniteli - organy,
lishiv ih svobody usmotreniya i predusmotrev detali ih povedeniya. No zakon ne
mozhet opredelit' i predusmotret' vseh izmenchivyh obstoyatel'stv konkretnoj
zhizni, s kotorymi prihoditsya imet' delo gosupravleniyu V etom sluchae zakon
mozhet opredelit' obshchie principy deyatel'nosti, predostaviv organam IV
"nekotoryj blanket v ispolnenii chastnostej" i razreshiv na etom osnovanii
izdavat' etim organam administrativnye akty, kak normativnye, tak i
individual'nye.
Takim obrazom, v gosupravlenii imeet mesto deyatel'nost' organov, s
odnoj storony, osnovannaya na pryamom ispolnenii zakona, a s drugoj storony, -
na svobodnom usmotrenii v granicah, predusmotrennyh zakonom. Vse
prakticheskie preobrazovaniya v tekushchej gosudarstvennoj i obshchestvennoj zhizni
IV mozhet osushchestvlyat', opirayas' na rychagi administrativno-vlastnyh
polnomochij. S etoj tochki zreniya ona predstavlyaet soboj ogromnuyu organizuyushchuyu
i sozidatel'nuyu silu.
Vazhnym priznakom IV yavlyaetsya ee shirokie vozmozhnosti ispol'zovat' dlya
resheniya stoyashchih pered nej zadach administrativnoe prinuzhdenie. Institut
administrativnogo prinuzhdeniya - neobhodimyj atribut dannoj vlasti, izvestnyj
vsem evropejskim gosudarstvam. Ego primenenie vyrazhaetsya v vide
administrativnogo aresta, kratkosrochnogo zaderzhaniya grazhdanina, primeneniya
rabotnikami milicii holodnogo i ognestrel'nogo oruzhiya, ispol'zovanie vojsk
vnutrennego naznacheniya dlya navedeniya obshchestvennogo poryadka v chrezvychajnyh
situaciyah i t.d. Administrativnoe prinuzhdenie - ne beskontrol'noe nasilie, a
osnovannaya na zakone i obuslovlennaya im deyatel'nost' organov IV,
napravlennaya na ohranu obshchestvennogo poryadka, bezopasnosti grazhdan, ih prav
i interesov.
K priznaku, harakterizuyushchemu IV kak primenyayushchuyu prinuzhdenie, primykaet
drugoj, pokazyvayushchij ee kak kategoriyu, imeyushchuyu predmetnyj harakter.
Zakonodatel'naya vlast' realizuetsya v forme izdaniya zakonov i kontrolya za
organami IV. No u nee net rychagov, s pomoshch'yu kotoryh mozhno upravlyat'
gruppami lyudej, ispol'zovat' finansovye i material'nye sredstva, silovye
struktury. V analogichnom polozhenii nahoditsya i sudebnaya vlast'. Sudebnye
organy vynosyat prigovory po ugolovnym delam, razreshayut grazhdanskie spory,
otmenyayut nepravomernye resheniya dolzhnostnyh lic. Odnako ih upravlencheskie i,
sledovatel'no, material'nye i finansovye vozmozhnosti krajne ogranicheny.
Takimi vozmozhnostyami obladaet IV, kotoraya opiraetsya na obshirnye territorii,
kontingenty lyudej, finansovye i informacionnye resursy, ispol'zuet mehanizm
sluzhebnyh prodvizhenij i pooshchrenij. Krome togo, v rukah organov IV nahodyatsya
silovye struktury: armiya, MVD, gosbezopasnost'.
|tot aspekt pridaet dannoj vlasti osobuyu opasnuyu moshch', neredko
porozhdaet u ee nositelej chuvstvo beznakazannosti. Poetomu normy
administrativnogo prava ustanavlivayut predely IV, v ramkah kotoryh ona mozhet
funkcionirovat'. Sleduet otmetit', chto vlast' dlya dolzhnostnyh lic apparata
gosupravleniya yavlyaetsya ne stol'ko ih sub容ktivnym pravom, skol'ko ih
pravovoj obyazannost'yu, missiyu rukovodstva oni nesut kak izvestnoe social'noe
sluzhenie, stanovyas' slugami obshchestva i otdel'nogo grazhdanina, obrashchayushchegosya
k nim za pomoshch'yu i zashchitoj. Administrativno-pravovye normy ne tol'ko
predostavlyayut gossluzhashchim prava, vozlagayut na nih obyazannosti, no i
zastavlyayut otvechat' za svoi dejstviya. Takim obrazom, IV ne tol'ko ispolnyaet
zakony, no i sama podchinena im.
IV imeet universal'nyj harakter vo vremeni i prostranstve, i ee organy
dejstvuyut postoyanno i na lyuboj territorii, gde prozhivayut otnositel'no
kompaktnye massy lyudej. |tot priznak takzhe yavlyaetsya sushchestvennym.
Priznakom nepreryvnosti, na kotoryj ukazal uzhe Lokk v "Traktate o
pravlenii", IV otlichaetsya ot dvuh drugih. V to vremya kak poslednie mogut
funkcionirovat' periodicheski, zakonodatel'naya - vo vremya sessij, a sudebnaya
- pri nalichii prestuplenij i imushchestvennyh konfliktov, dannaya vlast'
funkcioniruet postoyanno i ee funkcionirovanie ne mozhet prekratit'sya ni na
odin den'. Organy IV dejstvuyut nepreryvno, poskol'ku pauzy i
"mezhducarstviya", imeyushchie mesto pri smene rukovodstva, dezorganizuyut rabotu
apparata upravleniya, zamedlyayut hod ego raboty, snizhayut kachestvo raboty
gossluzhashchih.
Universal'nost' IV proyavlyaetsya takzhe v to, chto ona ohvatyvaet vse
vazhnejshie sfery i otrasli obshchestvennoj zhizni, geograficheski rasprostranyaetsya
na vse regiony i territorii strany, podrazdelyayas' po vertikali na
federal'nyj, regional'nyj i municipal'nyj urovni.
Vse perechislennye priznaki, a poslednij naibolee naglyadno pozvolyaet
utverzhdat', chto s prakticheskoj tochki zreniya IV v upryazhke treh vetvej
gosvlasti zanimaet vedushchee mesto. Zakonodatel'naya vlast' po svoej prirode
yavlyaetsya napravlyayushchej i kontroliruyushchej. Ona sodaet kak by arhitekturnye
proekty, po kotorym organy IV stroyat zdanie. Vmeste s tem eta vlast'
nablyudaet za stroitel'stvom, za tem, chtoby zdanie bylo sooruzheno strogo po
chertezhu. Pri vsej svoej vazhnosti i neobhodimosti zakonodatel'naya vlast'
yavlyaetsya podsobnoj i prizvana, v osnovnom, korrektirovat' deyatel'nost'
ispolnitel'noj, v kotoroj sostoit sushchestvo podlinnogo upravleniya grazhdanami.
To zhe samoe mozhno skazat' o sudebnoj vlasti. Posredstvom prigovorov po
ugolovnym delam i resheniya po grazhdanskim sporam ona ustranyaet
dezorganizuyushchie vozdejstviya v gosupravlenii, yavlyaetsya faktorom ustojchivosti
IV, ee racional'nogo i zakonnogo funkcionirovaniya.
Analiz priznakov IV i harakteristika osnovnyh ee elementov pomogayut
sformirovat' opredelenie etoj kategorii, hotya eto ponyatie s trudom poddaetsya
opredeleniyu. Itak, pod ispolnitel'noj vlast'yu sleduet ponimat' sistemu
organov gosudarstvennoj vlasti, osushchestvlyayushchih v processe ispolneniya zakonov
prakticheskoe upravlenie obshchestvom i ispol'zuyushchih dlya etogo v predusmotrennyh
zakonom sluchayah administrativnoe prinuzhdenie, t.e. vklyuchaet tri osnovnyh
elementa - organy, upravlenie, prinuzhdenie. Nazvannye elementy podcherkivayut
aktivnuyu tvorcheski vozdejstvuyushchuyu rol' IV, kotoraya v znachitel'noj stepeni
raskryvaetsya v ee funkciyah.
Funkcii sleduet opredelit' kak vedushchie napravleniya v deyatel'nosti
organov IV. V nih vyrazhaetsya celevaya nagruzka dannoj vetvi gosudarstvennoj
vlasti i s nimi napryamuyu svyazan predstavlyaemyj organami IV ob容m
gosudarstvennyh polnomochij. Sledovatel'no, pod funkciyami ponimayut i celi,
kotorye stavit gosudarstvo pered dannoj vlast'yu, i osnovnye napravleniya ee
deyatel'nosti, i pravovye sredstva (obyazannosti i polnomochiya), kotorye
primenyayutsya dlya dostizheniya postavlennyh celej. Kazhdaya funkciya imeet svoyu
sferu dejstviya i osushchestvleniya, kak pravilo, sootvetstvuyushchimi metodami.
Funkciya opredelyaet soderzhanie deyatel'nosti ispolnitel'noj vetvi gosvlasti i
v izvestnoj stepeni harakterizuet ee sushchnost'. Odnako, strukturnaya slozhnost'
i osobennost' IV takovy, chto tshchatel'nyj ee analiz privodit k vyvodu o dvuh
urovnyah ee funkcij - pervom i vtorom.
Pervyj uroven' ohvatyvaet osnovnye funkcii, imeyushchie global'noe znachenie
dlya zhizni obshchestva i vytekayushchie iz substancional'noj prirody etoj vlasti. IV
gorazdo polnee, chem zakonodatel'naya, predstavlyaet edinstvo, sushchnost',
funkcional'nuyu napravlennost' gosudarstva, a potomu osnovnoe naznachenie
gosudarstva - ohranyat' vnutrennij i vneshnij mir obshchestva, obespechivat' ego
blagosostoyanie - real'no i soderzhatel'no voploshchayutsya v ee funkciyah.
Pervaya osnovnaya funkciya - funkciya ohrany obshchestvennogo poryadka i
obespecheniya nacional'noj i gosudarstvennoj bezopasnosti predstavlyaet soboj
odno iz glavnyh napravlenij v deyatel'nosti organov dannoj vetvi vlasti.
Oslablenie etoj funkcii daet o sebe bystro znat' rostom administrativnyh
prostupkov i prestuplenij, rezkim ponizheniem kul'tury chelovecheskogo obshcheniya
i otricatel'no skazyvaetsya na upravlenii ekonomikoj, finansami, kul'turoj,
social'nym obespecheniem.
Istoricheski samo gosudarstvo voznikaet iz neobhodimosti sozdat' dlya
obshchestva poryadok, chtoby zhizn' lyudej prohodila v usloviyah bezopasnosti i
blagosostoyaniya, bez ekscessov i v garmonii drug s drugom. |ta funkciya
osushchestvlyaetsya posredstvom nablyudeniya, nadzora i kontrolya za povedeniem
grazhdan i deyatel'nost'yu organizacij. Drugoj storonoj rassmatrivaemoj funkcii
yavlyaetsya nacional'naya bezopasno, t.e. sostoyanie zashchishchennosti interesov
lichnosti, obshchestva i gosudarstva ot vnutrennih i vneshnih ugroz. V nee
vklyuchayutsya prezhde vsego gosudarstvennaya i oboronnaya bezopasnost', a takzhe
ekonomicheskaya i dr. |ta storona funkcii obespechivaetsya deyatel'nost'yu
Vooruzhennyh sil, sluzhby bezopasnosti, sluzhboj vneshnej razvedki, vnutrennimi
vojskami i drugimi strukturami.
Vtoraya vazhnaya funkciya - regulyativno-upravlyayushchaya, predstavlyayushchaya soboj
deyatel'nost' "publichnyh sluzhb" po rukovodstvu ekonomikoj, finansami,
kul'turoj, obrazovaniem, zdravoohraneniem, oboronoj, vnutrennimi i vneshnimi
delami gosudarstva. Konstituciya gosudarstva obychno nazyvaet otrasli
social'noj deyatel'nosti, upravlenie (rukovodstvo) kotoroj osushchestvlyaetsya
pravitel'stvom strany: byudzhet, finansy i denezhnaya politika, kul'tura, nauka,
zdravoohranenie, socobespechenie, ekologiya, oborona, vneshnyaya politika i t.d.
Dannaya deyatel'nost' pravitel'stva yavlyaetsya upravlencheskoj po harakteru,
osushchestvlyaetsya nepreryvno, na osnove i vo ispolnenie zakonov.
No gosudarstvennoe upravlenie kak deyatel'nost' organov IV vystupaet
odnovremenno i kak rasporyaditel'naya deyatel'nost'. Organy IV vystupayut ne kak
passivnye ispolniteli zakona, voli zakonodatel'nogo ili vyshestoyashchego po
vertikali organa, no kak organy, obladayushchie vlastnymi polnomochiyami,
predprinimayushchie upravlenie dejstvuya po sobstvennoj iniciative,
vozdejstvuyushchie posredstvom vlastnyh otnoshenij na peremeny v upravlencheskoj
situacii. Organy IV nadelyayutsya pravom izdavat' predpisaniya dlya nizhestoyashchih
organov - podzakonnye normativnye ili individual'nye akty (postanovleniya,
rasporyazheniya, instrukcii).
Tret'ej funkciej vystupaet obespechenie prav i svobod grazhdan.
YUridicheskaya vlast' gosudarstva nad ego grazhdanami suverenna, no ne
bespredel'na. Gosudarstvo kak v interesah grazhdan i obshchestva, tak i v
sobstvennyh interesah idet po puti samoogranichenie i ustanavlivaet oblast'
estestvennyh prav i svobod grazhdan. Prichem gosudarstvo, vydelyaya sferu prav i
svobod grazhdan, vozlagaet na vse vetvi gosvlasti obyazannost' zashchishchat' i
ohranyat' prava i svobody grazhdan. Iz struktur IV v etom otnoshenii
sushchestvennaya rol' prinadlezhit organam milicii (policii). V otlichie ot dvuh
predydushchih funkcij, kotorye yavlyayutsya funkciyami massovogo obsluzhivaniya
naseleniya i osushchestvlyayutsya IV kak v poryadke svoego prednaznacheniya, tak i v
silu prisushchih etoj vlasti predmetnyh svojstv, tret'ya funkciya osushchestvlyaetsya
IV primenitel'no k individam (v individual'nom poryadke).
Osushchestvlyaya prakticheskuyu deyatel'nost' po organizacii social'noj zhizni
obshchestva, IV dlya effektivnoj realizacii osnovnyh funkcij nuzhdaetsya v nalichii
polnomochij, kotorye davali by ej vozmozhnost' sobstvennymi dejstviyami
osushchestvlyat' pravovoe regulirovanie, pravoprimenitel'nuyu i yurisdikcionnuyu
deyatel'nost'. Poetomu gosudarstvo nadelyaet IV polnomochiyami, obrazuyushchimi
vtoroj uroven' funkcij etoj vlasti.
Funkcii dannogo ryada imeyut vspomogatel'nyj instrumental'nyj harakter i
napravleny na obsluzhivanie kazhdoj iz osnovnyh funkcij. Inache govorya, funkcii
IV vtorogo urovnya - normotvorchestvo, pravoprimenenie, yurisdikciya -
ispol'zuyutsya kak organizacionno-tehnicheskie sredstva realizacii osnovnyh
funkcij.
Normotvorcheskaya funkciya - predpolagaet izdanie organami IV normativnyh
aktov upravleniya. Esli zakony prinimayutsya zakonodatel'nymi organami
(sobraniyami), to podzakonnye normativnye akty prinimayutsya organami IV. V
poslednee vremya nametilas' tendenciya delegirovaniya zakonodatel'noj
deyatel'nosti sobraniem IV (Franciya, Belarus'). Pravotvorcheskaya deyatel'nost'
organov IV prodolzhaet v granicah svoej kompetencii deyatel'nost', kotoruyu
nachal zakonodatel'. Esli normy zakona ne reguliruyut neposredstvenno
upravlencheskih i policejskih otnoshenij, to etu funkciyu vypolnyayut
sootvetstvuyushchie organy IV.
Drugaya vspomogatel'naya funkciya, imeyushchaya bol'shoe prakticheskoe znachenie,
- operativno-ispolnitel'naya. Ona zaklyuchaetsya v tom, chto organy IV
obespechivayut realizaciyu pravovyh norm, soderzhashchihsya kak v zakonah, tak i v
podzakonnyh aktah, prodolzhayut ih normativnoe regulirovanie v sluchayah, kogda
neobhodima ih konkretizaciya. Central'nym zvenom pravoprimenitel'noj
deyatel'nosti yavlyaetsya upravlencheskoe reshenie - vlastnyj individual'nyj akt,
ustnyj ili pis'mennyj, adresovannyj opredelennomu licu i razreshayushchij
konkretnuyu problemu.
YUridicheskaya funkciya - deyatel'nost' organov po primeneniyu
administrativnyh, disciplinarnyh, material'nyh i finansovyh sankcij k
grazhdanam i rabotnikam apparata gosupravleniya, sovershivshim pravonarusheniya.
Sistema takih yurisdikcionnyh vozdejstvij obespechivaet bystroe, prostoe,
svoevremennoe i effektivnoe nakazanie za narushenie obshchestvennogo poryadka,
sluzhebnoj discipliny. |to funkciya obespechivaet effektivnuyu ohranu
obshchestvennogo poryadka, bolee kachestvennuyu i disciplinirovannuyu rabotu
apparata gosupravleniya, operativnuyu i nadezhnuyu zashchitu prav i svobod
cheloveka.
Vopros o funkciyah IV yavlyaetsya klyuchevym v teorii razdeleniya vlastej i na
perehodnom etape sovremennoj Belarusi priobretaet nauchnuyu i prakticheskuyu
znachimost' v organizacii deyatel'nosti organov gosudarstvennogo upravleniya.
Pravitel'stvo kak osnovnoj organ IV
Poskol'ku soglasno mnogim konstituciyam IV prinadlezhit prezidentu
sovmestno s pravitel'stvom, to pravitel'stvo takoj zhe nositel' vlasti, kak i
prezident. V konstitucionnyh monarhiyah IV nahoditsya v rukah pravitel'stva.
Korolevskoe pravitel'stvo sushchestvuet v dualisticheskih monarhiyah, ono
sozdaetsya i v absolyutnyh monarhiyah, gde pravitel'stvo prizvano provodit' v
zhizn' volyu korolya. Vo mnogih prezidentskih respublikah Sovet ministrov, hotya
i sushchestvuet, no dejstvuet po ukazaniyam prezidenta, kotoryj fakticheski (no
ne yuridicheski) vozglavlyaet ego (naprimer, v Egipte, Peru). Analogichnoj
yavlyaetsya situaciya v poluprezidentskih respublikah. Nakonec, v ryade
prezidentskih respublik (Braziliya, Meksika, SSHA m dr.) Soveta ministrov kak
takovogo net. A est' kabinet prezidenta.
CHashche vsego pravitel'stvo nosit oficial'noe nazvanie soveta ili kabineta
ministrov ( v SHvecii ono okazyvaetsya gossovetom, v SHvejcarii - federal'nym
sovetom, v Rossii - pravitel'stvom). Ono sostoit iz predsedatelya
pravitel'stva (chashche vsego eto prem'er-ministr, v Italii - predsedatel'
Sovmina, v FRG - kancler, v Norvegii - gosudarstvennyj ministr, v nekotoryh
musul'manskih stranah - vizir i t.d.). SV sostav pravitel'stva mogut vhodit'
ministry bez portfelej (dolzhnostnye lica, ne rukovodyashchie ministerstvami, no
vypolnyayushchie otdel'nye porucheniya prem'era i imeyushchie pravo reshayushchego golosa na
zasedaniyah pravitel'stva), gosudarstvennye ministry, t.e. rukovoditeli
vedomstv. V razvivayushchihsya stranah neredko byvayut ministry koordinatory ili
glavnye ministry, kuriruyushchie gruppu rodstvennyh ministerstv (tak bylo v
Gvinee i Egipte), i takzhe ministry, vedayushchie upravleniem otdel'nyh krupnyh
regionov strany (v Malavi, S'erra-Leone i dr.). Preobladayut v sostave
pravitel'stva ministry, rukovodyashchie otdel'nymi sferami obshchestvennoj zhizni.
|ti sfery vydelyayutsya v zavisimosti ot tradicij strany i inogda byvayut
neobychnymi (naprimer, po delam plemennyh vozhdej i obryadov).
Vo mnogih razvivayushchihsya stranah prezident ili partiya, formiruyushchie
pravitel'stvo, po konstitucii ili v silu ustanovivshejsya praktiki
obespechivayut obyazatel'noe predstavitel'stvo v pravitel'stve opredelennyh
geograficheskih rajonov strany (v Indii), religioznyh obshchin (v Livane),
etnicheskih grupp (v Kenii).
Polozhenie i rol' pravitel'stva v raznyh gosudarstvah neodinakovy. V
stranah, gde imeet mesto vliyanie anglosaksonskoj sistemy prava, razlichayutsya
pravitel'stvo i kabinet. Pravitel'stvo - eto bolee shirokij po sostavu organ,
vklyuchayushchij ministrov, mladshih ministrov (zamestitelej ministrov), nekotoryh
drugih dolzhnostnyh lic. V Velikobritanii v ego sostav vhodyat 70-80 (do 100)
chelovek, men'she v Indii, Avstralii, Kanade. No ono ne sobiraetsya na
zasedaniya (chast' ego dejstvuet inogda lish' kak tajnyj sovet) i ne prinimaet
reshenij. Podlinnym pravitel'stvom yavlyaetsya kabinet, a eshche chashche "vnutrennij
kabinet" (bolee uzkaya chast' kabineta). Kabinet sostavlyaetsya prem'erom,
kotoryj vklyuchaet tuda vidnyh deyatelej svoej partii, imeyushchih ministerskie
portfeli. Obychno eto ministry oborony, vnutrennih del, finansov, inostrannyh
del i drugie. Ih primerno 18 chelovek, kotorye chashche vsego zasedayut
ezhenedel'no, vo "vnutrennem kabinete" - 3-5 ministrov, on sozyvaetsya chashche.
V stranah nekontinental'nogo prava (Francii) razlichayut Sovet ministrov
i Sovet Kabineta. Pervyj iz nih - eto ministry, zasedayushchie pod
predsedatel'stvom prezidenta respubliki, vtoroj - ministry, sobravshiesya pod
rukovodstvom prem'era. Na zasedaniyah Soveta ministrov reshayutsya naibolee
vazhnye dela, vtoroj organ obsuzhdaet operativnye voprosy i prinimaet po nim
resheniya.
Naibolee mnogochislennymi byli pravitel'stva v socialisticheskih stranah,
osobenno - v SSSR, ego chislennost' prevyshala sto chelovek. V drugih stranah
(naprimer, v Bolgarii, Rumynii) v ego sostav v sootvetstvii s zanimaemymi
postami vhodili rukovoditeli central'nyh profsoyuznyh, zhenskih, molodezhnyh
organizacij, ob容dinenij tvorcheskoj intelligencii. Sobiralos' na zasedanie
takzhe pravitel'stvo sravnitel'no redko, a ego zasedaniya imeli v osnovnom
paradnyj harakter. Rol' pravitel'stva v osnovnom vypolnyali ego prezidium ili
byuro.
Pravitel'stvo formiruetsya neodinakovymi sposobami. Vo vseh stranah
(krome absolyutnyh monarhij, gde net parlamenta ili on imeet konsul'tativnyj
harakter), novoe pravitel'stvo naznachaetsya posle vyborov parlamenta i
prezidenta.
V absolyutnyh monarhiyah pravitel'stvo formiruet po svoemu usmotreniyu
monarh. Inogda on beret sebe post prem'er-ministra i rukovodit nekotorymi
vedushchimi ministerstvami, no chashche on naznachaet prem'er-ministrom lic iz
carstvuyushchej sem'i. V takih stranah kak Saudovskaya Araviya, Katar, Kuvejt v
sostav pravitel'stva naznachayutsya otdel'nye tehnokraty i "postoronnie"
bogachi. No kolichestvenno i po znachimosti oni obychno ustupayut chlenam pravyashchej
sem'i. Prem'er-ministr i ministry nesut individual'nuyu kollektivnuyu
otvetstvennost' pered korolem. Pravitel'stvo zasedaet pod rukovodstvom
korolya, a prem'er predsedatel'stvuet tol'ko v otsutstvie monarha. Nesmotrya
na to, chto Sovet ministrov - organ kollegial'nyj, reshenie obychno prinimaet
monarh i pravitel'stvo fakticheski nikogda ne vystupaet protiv ego voli.
V dualisticheskih monarhiyah pravitel'stvo takzhe formiruetsya korolem, no
uzhe s uchetom rasstanovki sil v parlamente, hotya po konstitucii on eto ne
obyazan delat'. V etih usloviyah monarh neredko stremitsya sozdat' "svoyu"
partiyu v parlamente i privlech' na svoyu storonu nekotorye "nezavisimye"
gruppirovki. Pri podbore ministrov monarh konsul'tiruetsya s licom, kotoromu
on opredelil dolzhnost' prem'er-ministra, otvetstvennost' pravitel'stva chashche
vsego individual'naya: korol' uvol'nyaet v otstavku lish' teh ministrov,
rabotoj kotoryh on nedovolen, no inogda zamenyaet i ves' kabinet. Dolzhnost'
prem'era monarh beret na sebya ochen' redko, schitaya, chto eto "snizhaet" ego
vysokoe polozhenie. Odnako na dele imenno korol' rukovodit pravitel'stvom. On
vprave prinyat' lyuboe reshenie, dazhe esli protiv nego vystupyat vse ministry.
Obychnym sledstviem takih vystuplenij yavlyaetsya uvol'nenie pravitel'stva ili
sootvetstvuyushchego ministra v otstavku.
Mesto i rol' pravitel'stva v parlamentarnyh (konstitucionnyh) monarhiyah
vo mnogom sootvetstvuet toj modeli, kotoraya funkcioniruet v gosmehanizme
parlamentarnoj respubliki. V monarhiyah, takih kak Velikobritaniya, YAponiya
glava gosudarstva fakticheski otstranen ot aktivnogo uchastiya v osushchestvlenii
gosudarstvennoj politiki. Formal'no on sohranyaet pravo naznacheniya glavy
pravitel'stva i ministrov, odnako zanyat' eti posty mogut tol'ko te lica,
kotorye raspolagayut podderzhkoj bol'shinstva parlamenta. Pravitel'stvo neset
otvetstvennost' za svoyu deyatel'nost' tol'ko pered parlamentom. V sluchae
vyrazheniya emu votuma nedoveriya, ono ili uhodit v otstavku, ili raspuskaet
nizhnyuyu palatu parlamenta. Diskrecionnymi polnomochiyami monarh ne obladaet.
Ego akty dolzhny byt' kontrassignovany glavoj pravitel'stva i sootvetstvuyushchim
ministrom.
Neskol'ko slozhnee obstoit delo s naznacheniem pravitel'stva v teh
konstitucionnyh monarhiyah, gde posle vyborov v parlament ni odna iz partij
ne imeet v nem bol'shinstva. V takih sluchayah, kotorye chasty v Danii, Bel'gii,
Niderlandah, monarh snachala naznachaet formatora iz liderov kakoj-libo
partii, kotoraya imeet shansy vstupit' v soglashenie s drugoj ili drugimi
partiyami i sozdat' koalicionnoe pravitel'stvo. Formator vedet peregovory i v
zavisimosti ot ih rezul'tatov libo stanovitsya prem'erom, libo otkazyvaetsya
ot popytok sozdat' pravitel'stvo, i togda korol' poruchaet etu missiyu drugomu
formatoru. Pri neudache vseh popytok sozdaetsya naznachennoe korolem i
odobrennoe parlamentskoe "sluzhebnoe" ("delovoe", "chinovnich'e")
pravitel'stvo, zadacha kotorogo - v korotkij srok (1-2 mesyaca) podgotovit' i
provesti novye vybory v parlament s tem, chtoby poslednij sozdal nastoyashchee
pravitel'stvo. Odnako trudnosti povtoryayutsya i etom sluchae.
V parlamentarnoj respublike (Avstriya, Italiya, FRG, SHvejcariya, Indiya)
pravitel'stvo formiruetsya parlamentom i neset pered nim otvetstvennost'.
Pravo po formirovaniyu pravitel'stva priobretaet ta partiya ili koaliciya,
kotoraya imeet bol'shinstvo mest v nizhnej palate. Poryadok formirovaniya
pravitel'stva ne otlichaetsya bol'shim raznoobraziem. Vnachale naznachaetsya glava
pravitel'stva, kotoryj predstavlyaet parlamentu personal'nyj sostav
pravitel'stva. V nekotoryh stranah kandidaturu glavy prvitel'stva vydvigaet
prezident respubliki (Italiya, FRG), no kakogo-libo reshayushchego znacheniya eto
obstoyatel'stvo ne imeet. Pravitel'stvo formiruetsya i funkcioniruet vo vseh
parlamentarnyh respublikah tol'ko pri uslovii podderzhki parlamenta.
Soglasno konstitucii, vsya polnota vlasti prinadlezhit parlamentu.
Pravitel'stvo dolzhno strogo sledovat' toj politike, kotoruyu on sformiroval.
No fakticheski v politicheskom mehanizme dominiruyushchee polozhenie zanimaet
pravitel'stvo, ne tol'ko opirayas' na razvetvlennyj apparat IV, no ispol'zuya
takoj vazhnyj mehanizm kak partijnaya disciplina. Fakticheski politicheskoe
rukovodstvo stranoj osushchestvlyaetsya pravitel'stvom. I tol'ko v teh sluchayah,
kogda ono formiruetsya koaliciej, rol' parlamenta stanovitsya vyshe (Italiya,
SHvejcariya, Indiya).
Ne izmenyaet obshchej kartiny i takoj institut kak politicheskaya
otvetstvennost' pravitel'stva pered parlamentom. V bol'shinstve
parlamentarnyh respublik votum nedoveriya, obyazyvayushchij pravitel'stvo ili
ministra ujti v otstavku, mozhet povlech' za soboj dosrochnyj rospusk
parlamenta. Takaya uvyazka logicheski obosnovyvaetsya tem obstoyatel'stvom, chto
parlament neset politicheskuyu otvetstvennost' za deyatel'nost' sformirovannogo
im pravitel'stva. Pomimo ukazannogo faktora, slabost' takogo rychaga kak
votum nedoveriya, opredelyaetsya i uslozhnennym poryadkom ego primeneniya v
otdel'nyh stranah. Tak, naprimer, v FRG Bundestag dolzhen odnovremenno
stavit' golosovanie dva voprosa - o nedoverii kancleru i vydvizhenii na etot
post drugogo lica ("konstruktivnyj votum nedoveriya"). Prezident ne vhodit v
pravitel'stvo i ne mozhet, kak pravilo, vliyat' na provodimyj pravitel'stvom
politicheskij kurs. |to - odno iz osnovnyh otlichij dannoj sistemy pravleniya
ot prezidentskoj.
Prezidentskaya respublika harakterizuetsya soedineniem funkcij glavy
gosudarstva i glavy pravitel'stva v rukah prezidenta, kotoryj izbiraetsya
neposredstvenno naseleniem strany (Venesuela, Kosta-Rika, Meksika) ili
kollegiej vyborshchikov (SSHA, Meksika). Prezident sam formiruet pravitel'stvo,
naznachaet ministrov i smeshchaet ih s dolzhnosti. Vprochem, v otdel'nyh
gosudarstvah naznachenie prezidenta dolzhno poluchit' odobrenie verhnej palaty
parlamenta (SSHA). Odnako, kakim-libo sushchestvennym obrazom povliyat' na
formulirovanie IV zakonodateli ne v sostoyanii. |to obstoyatel'stvo
predopredelyaet dovol'no chasto vstrechayushchuyusya v politicheskoj praktike SSHA,
Venesuely, Kosta-Riki situaciyu "razdel'nogo pravleniya", kogda pravitel'stvo
formiruetsya odnoj partiej, a bol'shinstvo v parlamente prinadlezhit drugoj.
Pravitel'stva kak vysshego kollegial'nogo organa IV v izvestnom znachenii
etogo slova v prezidentskoj respublike net. Vsya polnota etoj vlasti
prinadlezhit prezidentu. On, soglasno konstitucii, osushchestvlyaet ee
edinolichno, opredelyaya ne tol'ko osnovnye napravleniya politicheskogo kursa,
koi delegiruya ministram osushchestvlenie teh ili inyh funkcij, tradicionno
vhodyashchih v krug ego polnomochij. Fakticheski pravitel'stvo igraet rol'
soveshchatel'nogo organa pri prezidente, i, kak pravilo, ne imeet chetko
opredelennogo konstitucionnogo statusa.
Odnoznachno opredelit' rol' pravitel'stva v prezidentskoj respublike
slozhno. V usloviyah demokraticheskogo rezhima parlament sohranyaet dostatochnyj
ves i vliyanie, imeet vozmozhnost' okazyvat' vozdejstvie na provodimyj IV
kurs. V gosudarstvah, gde ustojchiva social'no-ekonomicheskaya obstanovka ili
ogromno vliyanie armii i cerkvi na politicheskuyu zhizn' strany, chasty voennye
perevoroty, rol' pravitel'stva vozrastaet, a parlament, po sushchestvu,
ostaetsya v ego teni.
"Smeshannaya" respublika sochetaet v sebe elementy kak prezidentskoj, tak
i parlamentarnoj respubliki. Naibolee tipichnym primerom yavlyaetsya V
Respublika vo Francii. Prezident izbiraetsya naseleniem. On formiruet
pravitel'stvo, kotoroe otvetstvenno pered nim i pered parlamentom. Dvojnaya
otvetstvennost' pravitel'stva - osnovnaya cherta dannoj sistemy pravleniya.
Formal'no glavoj pravitel'stva yavlyaetsya prem'er-ministr, odnako real'no
funkcii glavy IV osushchestvlyayutsya prezidentom. Dvojnaya otvetstvennost'
pravitel'stva - osnovnaya cherta dannoj sistemy pravleniya. Formal'no glavoj
pravitel'stva yavlyaetsya prem'er-ministr, odnako real'no funkcii glavy IV
osushchestvlyayutsya prezidentom. On predsedatel'stvuet v Sovete ministrov, v to
vremya kak prem'er vozglavlyaet Sovet kabineta uzkij kollegial'nyj organ,
kotoryj tol'ko gotovit resheniya Sovmina. Prezident frakcii nadelen shirokim
ob容mom prav i za svoi dejstviya ne neset politicheskoj otvetstvennosti. Ego
akty kontrassignuyutsya prem'erom ili sootvetstvuyushchim ministrom, kotorye nesut
za nih politicheskuyu otvetstvennost'. Vprochem, ryad aktov primenyaetsya
Prezidentom edinolichno. Naznachenie prem'era, vynesenie voprosa na
referendum, rospusk Nacional'nogo sobraniya, primenenie chrezvychajnyh mer.
Sleduet otmetit', chto Prezident real'no rukovodit IV v sluchae podderzhki
parlamentskogo bol'shinstva. V protivnom sluchae on dolzhen "sosushchestvovat'" s
prem'erom, kotoryj provodit politiku nacii, rol' pravitel'stva vozrastaet.
"Smeshannaya" sistema pravleniya sushchestvuet v ryade drugih gosudarstv -
Irlandii, Finlyandii, Rossijskoj Federacii s bol'shim ili men'shim perevesom
chert, harakternyh dlya parlamentarnoj ili prezidentskoj respublik.
Hotya pravitel'stvo - kollegial'nyj organ, glavnuyu, opredelyayushchuyu rol' v
nem igraet Prem'er-ministr (prezident v prezidentskoj respublike). Prinyato
dazhe govorit' o "diktature" prem'erov v pravitel'stve. Sostavlyaya
pravitel'stvo v parlamentarnyh monarhiyah i respublikah, ego glava sam
opredelyaet sostav kabineta, i tem samym ustanavlivaet opredelennuyu
svyazannost' povedeniya ego chlenov. V FRG vlast' kanclera eshche bolee usilena
tem, chto tol'ko on utverzhdaetsya Bundestagom, a ne ves' sostav pravitel'stva.
Prem'er-ministr yavlyaetsya liderom parii, v sostav funkcionerov kotoroj vhodyat
ministry i oni podchinyayutsya partijnoj discipline. Pri vyrazhenii nesoglasiya,
rashozhdenii vo vzglyadah prem'er mozhet poprosit' togo ili inogo ministra
podat' v otstavku. Nakonec, prem'er opredelyaet politiku pravitel'stva, i vse
ostal'nye ministry dolzhny provodit' ee v zhizn'. Imena Prem'er-ministrov -
tvorcov novoj politiki ili kardinal'nyh izmenenij v nej - Dzhavaharllama
Neru, Indiry Gandi v Indii, CHerchillya i Tetcher v Velikobritanii, Kolya v FRG -
horosho izvestny, hotya vryad li mnogie pomnyat, kto byl v to vremya prezidentom
ili korolem v etih stranah. Voznagrazhdenie prem'era za ego rabotu
neodinakovo, bol'she vseh poluchaet prem'er-ministr Singapura - 810 tys.
dollarov (vchetvero bol'she prezidenta SSHA), YAponii - 400 tys.
S tochki zreniya partijnogo sostava razlichayutsya, odnako, dvuhpartijnye,
koalicionnye pravitel'stva, pravitel'stvo men'shinstva i bespartijnoe
pravitel'stvo.
Odnopartijnoe pravitel'stvo formiruetsya inogda v dualisticheskih
monarhiyah, gde korol' vybiraet ministrov po svoemu usmotreniyu, pochti vsegda
v prezidentskih respublikah (v redkih sluchayah, osobenno v slozhnyh dlya
gosudarstva usloviyah, prezident inogda vklyuchaet v sostav pravitel'stva
neskol'ko predstavitelej drugih partij s tem, chtoby imet' bolee shirokuyu
podderzhku provodimyh reform). Ono formiruetsya v parlamentarnyh monarhiyah i
respublikah, esli odna iz partij imeet bol'shinstvo v parlamente. Ono -
tipichnoe yavlenie v Velikobritanii, Francii, Kanade Egipte, Senegale. Ono
mozhet byt' tol'ko takovym v stranah s odnopartijnoj sistemoj (byvshij SSSR,
sovremennaya Kuba).
Dvuhpartijnoe pravitel'stvo sozdaetsya v parlamentarnyh respublikah i
monarhiyah v obstanovke, kogda ni odna iz glavnyh partij ne imeet bol'shinstva
v parlamente, no kazhdoj iz nih ne dostaet nebol'shogo kolichestva deputatskih
mest, chtoby poluchit' takoe bol'shinstvo. V etih usloviyah reshayushchuyu rol' igraet
poziciya tret'ej nebol'shoj partii, kotoraya mozhet primknut' k toj ili inoj
partii i takim obrazom sozdat' pravitel'stvo bol'shinstva. Dannaya situaciya
tipichna dlya FRG. Sravnitel'no nebol'shaya centristskaya partiya Svobodnyh
demokratov v raznoe vremya primykala to k Hristiansko-demokraticheskomu soyuzu,
to k Social-demokraticheskoj partii, rezul'tatom chego yavlyalos' sozdanie
dvuhpartijnogo pravitel'stva.
Koalicionnoe pravitel'stvo sozdaetsya v parlamentarnyh monarhiyah i
respublikah, kogda deputatskie mesta v parlamente razdrobleny mezhdu
razlichnymi partiyami. Pri otsutstvii parlamentskogo bol'shinstva odnoj partii
neobhodimo poluchit' votum doveriya v parlamente, a dlya etogo nuzhno zaruchit'sya
golosami deputatov dvuh ili neskol'kih partij, kotorye imeyut parlamentskoe
bol'shinstvo. Takaya situaciya tipichna dlya Italii (v poslednie desyatiletiya),
dlya YAponii (s 1993 goda), Bel'gii, Niderlandov, gde mnogo melkih partij i
prakticheski net odnoj ili dvuh partij, kotorye igrali by bezuslovno
dominiruyushchuyu rol'.
Odnako byvaet tak, chto v etih usloviyah sozdat' koalicionnoe
pravitel'stvo ne udaetsya. Programmnye rashozhdeniya mezhdu partiyami slishkom
gluboki (v Danii, Norvegii, SHvecii), kogda odna iz vedushchih partij ne imeet
bol'shinstva v parlamente, uklonyaetsya ot formirovaniya pravitel'stva v
koalicii s drugimi partiyami, ne nadeyas' na ego prochnost' (takaya situaciya
imela mesto neskol'ko raz v 1989 goda v Indii). V takih sluchayah formiruetsya
"pravitel'stvo parlamentskogo men'shinstva". Ego sozdaet partiya ili koaliciya
partij, kotorye dazhe vmeste ne imeyut bol'shinstva v parlamente, i drugie
partii (vliyatel'nye) obeshchayut podderzhat' ego golosovaniem v parlamente (pri
opredelennyh usloviyah).
Pravitel'stvo mozhet byt' sozdano kak bespartijnoe. V dannom sluchae
vozmozhny 4 varianta. Vo-pervyh: kogda v strane voobshche net politicheskih
partij ili oni zapreshcheny i nahodyatsya na nelegal'nom polozhenii (v absolyutnyh
monarhiyah - Saudovskaya Araviya, Oman, Kuvejt ili v usloviyah voennyh rezhimov).
Vo-vtoryh, - "delovoe" (chinovnich'e ili sluzhebnoe) pravitel'stvo, ono
sozdaetsya ne liderami partij, a chinovnikami i imeet obychno kratkovremennoe
sushchestvovanie (sm. vyshe).
V-tret'ih, osobogo roda bespartijnoe pravitel'stvo tehnokratov
sozdaetsya obychno voennymi rezhimami. Sohranyaya v svoih rukah politicheskuyu
vlast' i glavnye rychagi upravleniya, voennye sozdayut kabinet professionalov,
kotoryj obyazan provodit v zhizn' vyrabotannuyu imi politiku (dejstvovali v
Argentine, Brazilii, Nigerii).
V-chetvertyh, sushchestvuet takzhe vremennoe pravitel'stvo i pravitel'stvo
nacional'nogo edinstva. Pervoe chashche vsego sozdaetsya v usloviyah chrezvychajnyh
situacij i ee v sootvetstvii s pravilami, predusmotrennymi konstituciej. No
inogda ono, hotya i uchrezhdaetsya v ekstremal'nyh usloviyah, obrazuetsya kak
vremennoe sluzhebnoe, bespartijnoe pravitel'stvo. Takova byla situaciya v
Bolgarii v fevrale 1997g., kogda v obstanovke massovyh demonstracij protesta
pravyashchaya socialisticheskaya partiya, imevshaya bol'shinstvo v parlamente,
otkazalas' ot formirovaniya pravitel'stva i prezident na neskol'ko mesyacev do
vyborov v parlament naznachil bespartijnoe pravitel'stvo iz specialistov
(nekotorye ego chleny sostoyat v partiyah, no v dannom sluchae obyazany
dejstvovat' na bespartijnoj osnove).
Pravitel'stvo nacional'nogo edinstva, naprotiv, sozdaetsya na naibolee
shirokoj osnove iz predstavitelej mnogih partij i massovyh obshchestvennyh
organizacij dlya maksimal'nogo splocheniya vseh patrioticheskih sil.
Bespartijnymi schitayutsya pravitel'stva v nekotoryh postsocialisticheskih
stranah, esli prezident yavlyaetsya bespartijnym (Rossiya, Belarus').
Za svoyu deyatel'nost' pravitel'stvo neset otvetstvennost': politicheskuyu,
grazhdanskuyu i ugolovnuyu. Politicheskaya otvetstvennost' pravitel'stva i
otdel'nyh ministrov sostoit v tom, chto oni obyazany ujti v otstavku pri
vyrazhenii votuma nedoveriya, rezolyucii poricaniya i t.p. Pri solidarnoj
otvetstvennosti uhodit v otstavku ves' kabinet, pri individual'noj - tol'ko
tot ministr, kotoromu vyrazheno nedoverie. Vopros o tom, kakaya forma
otvetstvennosti budet primenena, v odnih stranah reshaet sam kabinet (v
Velikobritanii), v drugih - parlament (v Italii).
Grazhdanskaya otvetstvennost', predusmotrennaya konstituciyami mnogih
stran, oznachaet vozmeshchenie ushcherba, prichinennogo grazhdanam i yuridicheskim
licami v rezul'tate deyatel'nosti pravitel'stva, esli pri etom byli narusheny
zakony. Vozmeshchenie osushchestvlyaetsya po resheniyu suda v rezul'tate obrashcheniya
poterpevshego v sud s grazhdanskim iskom. Ugolovnaya otvetstvennost'
primenyaetsya za narusheniya zakonodatel'stva pri ispolnenii sluzhebnyh
obyazannostej. Vo mnogih sluchayah ee formy analogichny otvetstvennosti
prezidenta (impichment; sud, osushchestvlyaemyj odnoj iz palat parlamenta; osobyj
sud, special'no obrazuemyj parlamentom; process, provodimyj v
konstitucionnom sude). Ugolovnaya otvetstvennost' pravitel'stva primenyalas' v
nekotoryh stranah Afriki (Somali, ekvatorial'naya Gvineya i dr.), pravda lish'
posle voennogo perevorota i sverzheniya etogo pravitel'stva. CHleny
pravitel'stva v Italii, YAponii podvergalis' ugolovnoj otvetstvennosti za
vzyatochnichestvo i za neuplatu nalogov.
Struktura ispolnitel'noj vlasti v SSHA
Sozdateli Konstitucii SSHA stremilis' voplotit' v poste Prezidenta
sil'nuyu IV, sposobnuyu obespechivat' edinstvo strany, ee suverenitet i
upravlenie delami Soyuza. Unikal'nost' polozheniya prezidenta sostoit v tom,
chto on odnovremenno yavlyaetsya glavoj gosudarstva i IV.
V SSHA ponyatie "institut prezidentstva" ohvatyvaet vsyu sovokupnost'
pravitel'stvennyh organov, podchinennyh prezidentu. V ih chislo vhodyat prezhde
vsego neposredstvennye sovetniki prezidenta, rabotayushchie v primerno 12
agentstvah, ob容dinennyh obshchim nazvaniem "Ispolnitel'naya administraciya
prezidenta", i chleny kabineta, ili sobstvenno pravitel'stvo.
Ispolnitel'naya administraciya prezidenta byla sozdana prezidentom
Ruzvel'tom v 1939 godu s tem, chtoby obespechit' koordinaciyu raboty vseh
organov IV i kontrol' za ih deyatel'nost'yu. Ee struktura ne yavlyaetsya
stabil'noj. Kazhdyj prezident vnosit v nee izmeneniya, prisposablivaya
strukturu k svoemu stilyu rukovodstva. Naibolee vazhnymi agentami
Ispolnitel'noj administracii yavlyayutsya apparat Belogo doma, Byuro upravleniya i
byudzheta i Sovet nacional'noj bezopasnosti.
Apparat Belogo doma sostoit iz neposredstvennyh pomoshchnikov prezidenta,
na kotoryh on opiraetsya v osushchestvlenii rukovodstva osnovnymi
pravitel'stvennymi organami v Vashingtone. V organizacii raboty svoego
apparata prezidenty ispol'zovali dve modeli. F.Ruzvel't i Dzh.Kennedi byli
storonnikami decentralizovannoj, otkrytoj modeli, pri kotoroj kazhdyj
pomoshchnik neposredstvenno obshchaetsya s prezidentom. Pozitivnoj storonoj
otkrytoj modeli yavlyalis' shirokaya informirovannost' prezidenta i vozmozhnost'
sopostavleniya im razlichnyh vzglyadov i pohodov, znanie kotoryh pozvolyalo
prinimat' naibolee vzveshennye resheniya. Negativnoj - to, chto dannaya model'
neizbezhno vyzyvala stolknovenie mnenij i tochek zreniya, raznogolosicu i
otsutstvie dolzhnoj koordinacii v formulirovanii i osushchestvlenii politicheskoj
linii prezidenta.
Vo vremya prezidentstva |jzenhauera, Niksona i Rejgana ispol'zovalas'
drugaya model' s bolee centralizovannoj i ierarhicheskoj organizaciej. Pri
Niksone dominiruyushchimi figurami v apparate Belogo doma byli rukovoditel'
personala, sovetnik po nacional'noj bezopasnosti i sovetnik po vnutrennim
delam, pod kontrolem kotoryh nahodilsya dostup k prezidentu kak lyudej, tak i
idej. Bush takzhe izbral centralizovannuyu model', i pri nem rukovoditel'
personala Dzh.Sununu stal, po sushchestvu, edinym upravlyayushchim vsemi delami
apparata Belogo doma. Centralizovannaya model' obladaet tem preimushchestvom,
chto ona pozvolyaet dostich' maksimal'noj soglasovannosti v provedenii
politiki. Vmeste s tem ona tait v sebe real'nuyu opasnost' sozdaniya polosy
otchuzhdeniya vokrug prezidenta, ego izolyacii ot postupleniya ob容ktivnoj
informacii i original'nyh idej.
Apparat Belogo doma vypolnyaet chetyre osnovnye funkcii. CHast'
sotrudnikov zanyata administrativnymi obyazannostyami. Vtoraya gruppa
sotrudnikov obespechivaet koordinaciyu raboty ministerstv. Tret'ya gruppa -
otvechaet za svyaz' s Kongressom. Ona proslezhivaet prohozhdenie prezidentskih
zakonoproektov po labirintam palat, organizuet vstrechi i besedy prezidenta s
liderami Kongressa i v celom sposobstvuet realizacii zakonodatel'nyh
iniciativ prezidenta. Nakonec, chetvertaya gruppa pomoshchnikov zabotitsya o
zashchite politicheskih interesov prezidenta. Press-sekretar' Belogo doma
otvechaet za "reklamu" v sredstvah massovoj informacii prezidenta i ego
politiki v naibolee blagopriyatnom svete. |kspert po izucheniyu obshchestvennogo
mneniya vnimatel'no sledit za reakciej v strane na vystupleniya i politicheskie
shagi prezidenta, a pomoshchnik po politicheskim voprosam imeet postoyannyj
kontakt s klyuchevymi politicheskimi gruppami i staraetsya obespechit' ih
podderzhku politiki prezidenta.
Po mere umnozheniya polnomochij prezidenta ros i apparat Belogo doma.
F.Ruzvel'tu trebovalos' lish' 45 pomoshchnikov dlya togo, chtoby uspeshno
spravlyat'sya s zadachami vyvoda strany iz krizisa tridcatyh godov i
obespecheniya pobedy vo Vtoroj mirovoj vojne. K 1975 godu personal Belogo doma
uvelichilsya v 12 raz i dostig shtata v 540 sotrudnikov. Rastushchee politicheskoe
vliyanie i byurokratizaciya apparata Belogo doma uzhe davno stali predmetom
kritiki kak protivnikami, tak i storonnikami prezidenta. Protivorechivost'
roli apparata v osushchestvlenii prezidentom ego funkcij ochevidna bez pomoshchi
ego sotrudnikov prezident voobshche ne smog by rukovodit' organami IV, v to
vremya kak, prelomlyayas' v prizme dejstvij apparata, sama politika
preterpevaet otkloneniya i iskazheniya. Poetomu dlya obuzdaniya svoevoliya i
otklonyayushchegosya ot ih oficial'nogo statusa povedeniya pomoshchnikov vysshih
dolzhnostnyh lic neobhodimo povysit' stepen' glasnosti, kontrolya i
otchetnosti.
Byuro po upravleniyu i byudzhetu bylo sozdano v 1970 godu s cel'yu
ob容dineniya funkcij uzhe sushchestvovavshego Byuro po byudzhetu s funkciyami
upravleniya. Vo-pervyh, Byuro izuchaet i korrektiruet zayavki ministerstv i
drugih pravitel'stvennyh organov po byudzhetu pered met, kak peredat' ih v
kongress. Vo-vtoryh, posle prinyatiya byudzheta Kongressom i otkrytiya
finansirovaniya Byuro kontroliruet vydachu sredstv i ih ispol'zovanie
sootvetstvuyushchimi vedomstvami. V osushchestvlenii byudzhetnoj funkcii byuro mozhet v
pervom sluchae urezat' ili voobshche otklonit' zayavki vedomstv, vo vtorom -
ogranichivat' ili otkladyvat' vydachu sredstv, uzhe predusmotrennyh byudzhetom.
Upravlencheskie funkcii Byuro vklyuchayut v sebya utverzhdenie shtatov
ministerstv, prinyatie mer po povysheniyu effektivnosti ih raboty, sbor i
analiz finansovyh otchetov vedomstv, osushchestvlenie prava prezidenta
reorganizovyvat' federal'nye ispolnitel'nye organy. Poskol'ku direktora Byuro
dejstvuyut dostatochno avtoritarno, diktuya vedomstvam svoi resheniya, Byuro po
upravleniyu i byudzhetu stalo odnim iz samyh mogushchestvennyh i nelyubimyh v
pravitel'stve central'nyh agentstv.
Sovet nacional'noj bezopasnosti (SNB) byl sozdan v 1947 godu v kachestve
soveshchatel'nogo organa pri prezidente s cel'yu koordinacii raboty
vneshnepoliticheskih organov. V sostav SNB vhodyat prezident, vice-prezident,
direktor CRU, nachal'nik (predsedatel') Ob容dinennogo komiteta nachal'nikov
shtabov, gossekretar', ministr oborony i sovetnik prezidenta po nacional'noj
bezopasnosti, kotoryj rukovodit apparatom SNB i predsedatel'stvuet na ego
zasedaniyah. Po zamyslu, prednaznacheniem SNB bylo predstavlenie vozmozhnosti
ego chlenam vozmozhnosti zaranee znakomit'sya s planami vseh vneshnepoliticheskih
organov s tem, chtoby soglasovyvat' i provodit' edinuyu vneshnyuyu politiku, no
na praktike SNB prevratilsya v centr protivostoyaniya i konfliktov. Mezhdu
sovetnikom prezidenta po nacional'noj bezopasnosti i glavami osnovnyh
vneshnepoliticheskih organov - gosudarstvennogo departamenta, ministerstva
oborony i CRU. Mnogie sovetniki po nacional'noj bezopasnosti nadelyali sebya
funkciyami i polnomochiyami fakticheskih zamestitelej prezidenta po vneshnej
politike, chem neredko vyzyvali otkrytoe nedovol'stvo gossekretarya i ministra
oborony.
Kabinet Prezidenta sostoit iz sekretarej - glav 14 ispolnitel'nyh
departamentov, a takzhe drugih oficial'nyh lic, vvedennyh prezidentom v
kabinet. CHleny kabineta (ministry) naznachayutsya prezidentom i utverzhdayutsya
Senatom (S. 85). V sostav tak nazyvaemogo vnutrennego kabineta vhodyat glavy
naibolee prestizhnyh ministerstv; oni imeyut bolee svobodnyj dostup k
prezidentu, chem chleny "vneshnego kabineta".
|
Vnutrennij kabinet |
Vneshnij kabinet |
|
Gossekretar' |
Ministr vnutrennih del |
|
Ministr oborony |
Ministr sel'skogo hozyajstva |
|
Ministr finansov |
Ministr torgovli |
|
Ministr yusticii |
Ministr truda |
|
|
Ministr zdravoohraneniya |
|
|
Ministr zhilishchnogo i kommunal'nogo stroitel'stva |
|
|
Ministr transporta |
|
|
Ministr energetiki |
|
|
Ministr obrazovaniya |
|
|
Ministr po delam veteranov |
Rol' kabineta (departamentov) opredelena Konstituciej v kachestve
konsul'tativnogo organa pri prezidente. V Konstitucii pravitel'stvu
posvyashcheny vsego dve strochki: prezident "mozhet trebovat' ot rukovoditelej
kazhdogo ispolnitel'nogo departamenta pis'mennogo mneniya po lyubomu voprosu,
otnosyashchemusya k ego kompetencii" (st. II, razd. 2). No fakticheski on men'she
vsego sootvetstvuet etomu prednaznacheniyu. Specifikoj pravitel'stva SSHA
yavlyaetsya to, chto kabinet ministrov prakticheski ne funkcioniruet v kachestve
kollektivnogo organa i kazhdoe ministerstvo rabotaet samostoyatel'no. Sfery
otvetstvennosti ministrov nastol'ko razlichny, chto ih voobshche krajne redko
sobirayut dlya sovmestnogo resheniya gosudarstvennyh del. Primechatel'no, chto
sredi mnogochislennyh pravitel'stvennyh zdanij v centre Vashingtona net doma
kabineta ministrov.
Soveshchatel'nye i konsul'tativnye vozmozhnosti kabineta ogranicheny i
neodnorodnost'yu ego personal'nogo sostava. Odni iz ministerstv, vklyuchaya, kak
pravilo, chlenov "vnutrennego kabineta" - blizkie soratniki prezidenta,
aktivnye rukovoditeli ego izbiratel'noj kampanii. Estestvenno, s nimi u
prezidenta sushchestvuyut vpolne doveritel'nye otnosheniya. Drugie zhe ministry,
vozmozhno, nikogda prezhde ne rabotali s prezidentom i poznakomilis' s nim
lichno lish' posle naznacheniya v kabinet. Poetomu ih kontakty s prezidentom
yavlyayutsya bolee oficial'nymi i formal'nymi.
Osoboe mesto v sisteme organov gosvlasti prinadlezhit vice-prezidentu. V
techenie mnogih desyatiletij vice-prezidenty neizmenno nahodilis' kak by v
teni prezidentov, zanimaya pochetnoe, no ne bolee togo, polozhenie na
gosudarstvennom Olimpe. Ih funkcii svodilis' k predsedatel'stvovaniyu v
Senate i uchastiyu v oficial'nyh ceremoniyah, v to vremya kak vliyanie na
politiku prezidenta ostavalos' neznachitel'nym. Edinstvennym povorotom
istorii, kogda vice-prezident vnezapno okazyvalsya v centre politicheskoj
zhizni, byli sluchai dosrochnogo osvobozhdeniya dolzhnosti prezidenta. Za vsyu
istoriyu SSHA proizoshlo 8 takih sluchaev: 3 prezidenta umerli, 4 byli ubity, 1
ushel v otstavku. Togda, soglasno Konstitucii, vice-prezidenty stanovilis'
prezidentami.
Odnako s rostom otvetstvennosti i polnomochij prezidentov ih
konstitucionnye naparniki stali igrat' bolee zametnuyu rol'. Takie
vice-prezidenty, kak Nel'son Rokfeller (1975-1977gg.), Uolter Mondejl
(1977-1981gg.) i Dzhordzh Bush (1987-1989) stali vliyatel'nymi chlenami kabineta
i Soveta nacional'noj bezopasnosti. Oni aktivno sodejstvovali prezidentam v
osushchestvlenii vneshnej i vnutrennej politiki, byli blizhajshimi politicheskimi
sovetnikami. Kancelyariya vice-prezidenta - odna iz naibolee mnogochislennyh po
sostavu agentstv Ispolnitel'noj administracii prezidenta.
Federal'naya IV SSHA - dostatochno gromadnaya gosudarstvennaya mashina, u
rulya kotoroj nahoditsya prezident. Ego shtab - Ispolnitel'naya administraciya
prezidenta i kabinet ministrov. |to - vysshij eshelon rukovodstva. Osnovu
gosmashiny sostavlyaet 14 ministerstv. Pomimo nih sushchestvuet primerno 200
samostoyatel'nyh pravitel'stvennyh, a tak zhe ryad gosudarstvennyh korporacij.
Prezhde vsego sleduet obratit' vnimanie na to, chto vplot' do 1913 goda
pravitel'stvo SSHA sostoyalo tol'ko iz 5 ministerstv, do 1965 goda - iz 8.
Sozdannye v 1965 godu ministerstva stali neobhodimymi dlya osushchestvleniya
aktivnoj roli gosudarstva v social'noj sfere i v upravlenii otraslyami
hozyajstva, imeyushchimi obshchegosudarstvennoe znachenie.
Vnutrennyaya struktura ministerstv ne yavlyaetsya identichnoj, chto otrazhaet
ih istoricheskie, celevye i funkcional'nye razlichiya. Vmeste s tem ona
soderzhit ryad obshchih upravlencheskih elementov i podrazdelenij. Rukovodstvo
tekushchej rabotoj ministerstva vozglavlyaet zamestitel' ministra, kotoromu
podchineny vse drugie dolzhnostnye lica i podrazdeleniya dannogo vedomstva.
Glavnyj pomoshchnik ministra, naryadu s vypolneniem pryamoj obyazannosti,
oboznachennoj v ego dolzhnosti, rukovodit sekretariatom ministra, a takzhe
upravleniem politiki i byudzheta. Zaveduyushchie funkcional'nymi otdelami
ministerstv nahodyatsya, kak pravilo, v dolzhnosti pomoshchnikov ministra i v ego
pryamom podchinenii. V kazhdom ministerstve est' yuridicheskij otdel i otdel
inspekcii, v bol'shinstve iz nih imeyutsya podrazdeleniya, vedayushchie voprosami
zakonodatel'stva i svyazi s Kongressom, svyazi s obshchestvennost'yu i pressoj
("Public Relations"), kadrov i trudovyh otnoshenij. Struktura ministerstva ne
yavlyaetsya zastyvshej, kazhdyj ocherednoj ministr vprave vnosit' izmeneniya.
Pravomochiya i funkcii ministerstv strogo opredeleny zakonom, za ih
ispol'zovaniem sushchestvuet dostatochno zhestkij kontrol' so storony kongressa i
apparata Prezidenta.
Samostoyatel'nye, t.e. ne vhodyashchie v strukturu ministerstv i ne
podchinennye im agentstva i komissii imeyut celevoe prednaznachenie.
Samostoyatel'noe administrativnoe agentstvo, sozdavaemoe resheniem Kongressa,
vozglavlyaet direktor, naznachaemyj i osvobozhdaemyj ot dolzhnosti Prezidentom.
Agentstva vypolnyayut funkcii gosupravleniya, kotorye po tem ili inym prichinam
Kongress ne schitaet nuzhnym peredavat' sushchestvuyushchim ministerstvam.
Inye funkcii vozlozheny na nezavisimye komissii po regulirovaniyu (NKR).
Kazhdaya NKR osushchestvlyaet regulirovanie otdel'nyh otraslej ekonomiki ili vidov
ekonomicheskoj deyatel'nosti. Tak federal'naya komissiya po svyazi reguliruet
raspredelenie radiochastot mezhdu radio- i televizionnymi kompaniyami. Dlya
vypolneniya vozlozhennyh na nih zadach Kongress nadelyaet NKR opredelennymi
normotvorcheskimi, yuridicheskimi i administrativnymi polnomochiyami. NKR
ustanavlivaet pravila i normy dlya otraslej, regulirovaniem kotoryh oni
vedayut, koordiniruyut soblyudenie etih norm i prinimayut disciplinarnye mery k
narushitelyam.
Poskol'ku NKR obladaet bol'shimi polnomochiyami i vliyaniem, to
vmeshatel'stvo v ih rabotu so storony Prezidenta imi Kongressa moglo by
vnesti nezhelatel'nye oslozhneniya. CHtoby ih po vozmozhnosti izbezhat', NKR
upravlyayutsya kollektivnym organom - pravleniem komissii, sostoyashchim iz 5-9
chlenov, predstavlyayushchih Demokraticheskuyu i Respublikanskuyu partii. CHleny
pravleniya komissii naznachayutsya raznovremenno i na raznye sroki (v
zavisimosti ot sootnosheniya sil v komitetah Kongressa) i ne mogut byt'
uvoleny Prezidentom. V dopolnenie k KNR nekotorye samostoyatel'nye
administrativnye agentstva tak zhe nadeleny funkciyami regulirovaniya. Tak,
Upravlenie po prodovol'stviyu i medikamentam otvechaet za vydachu licenzij na
proizvodstvo lekarstv i medpreparatov, prednaznachennyh dlya vnutrennego
rynka.
V mehanizme gosudarstvennogo upravleniya i regulirovaniya reshayushchaya rol'
prinadlezhit byurokratii. SSHA obladayut odnoj iz samyh otlazhennyh i effektivnyh
byurokraticheskih sistem. Obshchee chislo gossluzhashchih (vklyuchaya voennosluzhashchih)
sostavlyaet okolo 188 mln. chelovek, t.e. nemnogim bolee 10% samodeyatel'nogo
naseleniya SSHA. Iz nih federal'nyh sluzhashchih - menee 3 mln. chelovek.
Pokazatel'no, chto za poslednie gody (s 1970 goda) chislo poslednih
vozroslo primerno na 5%. Neobhodimo imet' v vidu, chto naryadu s
voennosluzhashchimi naibolee mnogochislennye kategorii gossluzhashchih sostavlyayut
uchitelya shkol, specialisty sel'skogo hozyajstva, pochtovye sluzhashchie, finansovye
rabotniki i medpersonal CHislennosti zhe "chistyh" chinovnikov ne prevyshaet 300
tys. chelovek. Sushchestvuet eticheskij kodeks gossluzhashchih, soglasno kotoromu oni
ne imeyut prava odnovremenno rabotat' v chastnyh strukturah i vhodit' v sostav
pravlenij chastnyh kompanij (dazhe "pochetnymi" neoplachivaemymi chlenami), ne
mogut ispol'zovat' sluzhebnoe polozhenie dlya lichnyh celej, prinimat' dorozhe 20
dollarov i t.p. Primechatel'no, chto v 1993 godu Prezident Klinton uvolil
direktora FBR za neeticheskoe povedenie - on ispol'zoval sluzhebnyj transport
(avtomobil' i samolet) dlya lichnyh poezdok. Takaya "neznachitel'naya meloch'" ne
pozvolitel'na dlya rukovoditelya stol' znachitel'nogo podrazdeleniya.
Pravitel'stvom Ee Velichestva Velikobritanii
V Velikobritanii net konstitucii kak edinogo akta, reguliruyushchego
obshchestvennoe i gosudarstvennoe ustrojstvo. Poetomu pravovaya reglamentaciya
voprosa formirovaniya, sostava, kompetencii i funkcij pravitel'stva
osushchestvlyaetsya na osnove pisannogo i nepisanogo prava, voshedshego v sostav
britanskoj konstitucii v vide otdel'nyh naibolee vazhnyh zakonov i
konstitucionnyh soglashenij.
Formal'no vysshaya IV v Velikobritanii prinadlezhit Korone, t.e. monarhu
(v nastoyashchee vremya - Koroleve). Koroleva stoit vo glave gosudarstva, yavlyayas'
glavoj IV, vooruzhennyh sil, anglikanskoj cerkvi. Upravlenie gosudarstvom
osushchestvlyaetsya ot imeni Korolevy.
Fakticheskaya rol' korolevy kak glavy IV obuslovlena dejstviem nepisanyh
norm konstitucii i konstitucionnyh soglashenij. V sootvetstvii s etimi
normami koroleva dejstvuet po sovetu svoih ministrov, kotorye otvechayut za
kazhdyj akt gosudarstva. Koroleve okazyvaet sodejstvie Tajnyj Sovet, s
kotorym ona konsul'tiruetsya. V ego sostav vhodyat vse ministry kabineta,
nekotorye ministry vne kabineta, special'nye sovetniki. Central'naya IV
predstavlena organom, sostoyashchim iz ministrov - Pravitel'stvom Ee Velichestva
vo glave s prem'er-ministrom. Hotya v Velikobritanii kak v konstitucionnoj
Monarhii sohranyayutsya znachitel'nye yuridicheskie polnomochiya monarha, fakticheski
osnovnuyu rol' v upravlenii gosudarstvom igrayut pravitel'stvo i
prem'er-ministr.
Otdel'nye voprosy organizacii i deyatel'nosti pravitel'stva reguliruyutsya
sleduyushchie osnovnye normativnye akty: Akty o Ministrah Korony 1937 goda, 1964
goda, 1975 goda, Akty o diskvalifikacii deputatov Palaty obshchin 1957 goda i
1975 goda, Akt o gosudarstvennyh dokumentah 1967 goda, Akt o zhalovanii
ministrov 1972 goda.
Poryadok formirovaniya pravitel'stva osnovyvaetsya glavnym obrazom na
konstitucionnyh soglasheniyah. Novoe pravitel'stvo formiruetsya posle kazhdyh
parlamentskih vyborov. Koroleva naznachaet prem'er-ministrom lidera
pobedivshej partii. Poskol'ku kazhdaya partiya imeet zaranee izbrannogo lidera,
nikogo drugogo na etogo post Koroleva naznachit' ne mozhet. Esli zhe ni odna iz
partij ne poluchila absolyutnogo bol'shinstva (chto v Velikobritanii sluchaetsya
dovol'no redko), Koroleva provodit konsul'tacii s liderami partij i,
vyslushav ih sovety i predlozheniya, sama prinimaet reshenie o tom, kogo
naznachit' prem'er-ministrom. Posle naznachenie prem'era Koroleva po ego
predlozheniyu naznachaet vseh ostal'nyh chlenov kabineta i vsego pravitel'stva.
Esli prem'er-ministr uhodit v otstavku v period mezhdu parlamentskimi
vyborami, ego preemnik naznachaetsya Korolevoj posle togo, kak partiya,
raspolagayushchaya bol'shinstvom golosov v Palate obshchin, izberet novogo
oficial'nogo lidera. Novyj prem'er, dazhe esli on prinadlezhit k toj zhe
partii, chto i ego predshestvennik, formiruet novyj kabinet. Porazhenie na
vyborah vlechet kollektivnuyu otstavku pravitel'stva. CHto kasaetsya korolevskoj
prerogativy uvol'nyat' prem'er-ministra, to s 1783 goda monarhi ne
pol'zovalis' etim pravom. Na etom osnovanii britanskimi pravovedami
priznaetsya nekonstitucionnost' uvol'neniya prem'er-ministra i ego
pravitel'stva v otstavku, za isklyucheniem situacij chrezvychajnogo haraktera.
V strukture IV pravitel'stvo zanimaet osoboe mesto. V otlichie ot drugih
stran, vnutri nego formiruetsya i dejstvuet kabinet ministrov s bolee uzkim
sostavom. Takim obrazom, terminy "pravitel'stvo" i "kabinet" ne ravnoznachny.
V pravitel'stvo vhodyat vse ministry, togda kak kabinet - eto organizacionno
obosoblennaya chast' pravitel'stva, igrayushchaya osobo vazhnuyu rol'.
Kabinet yavlyaetsya organom, strukturu i kompetenciyu kotorogo opredelyayut v
znachitel'noj mere konstitucionnye soglasheniya. Tot fakt, chto zhestkie pravila,
kasayushchiesya ego sostava, funkcij i procedury deyatel'nosti, otsutstvuet,
privodit nekotoryh britanskih pravovedov, naprimer, P.Henessi, k vyvodu, chto
izmeneniya roli kabineta i ego modus operandi (sposoba dejstviya) mogut
proishodit' neformal'nym putem, t.e. bez prinyatiya sootvetstvuyushchih statutov i
eto pridaet deyatel'nosti kabineta "plastichnost'".
Kabinet vklyuchaet ministrov, vozglavlyayushchih samye vazhnye ministerstva. Na
regulyarnyh zasedaniyah kabineta obsuzhdayutsya naibolee aktual'nye voprosy
gosudarstvennoj zhizni, prinimayutsya resheniya, kotorye zatem realizuyutsya
chlenami pravitel'stva. Poskol'ku sushchestvuet razlichie ponyatij "pravitel'stvo"
i "kabinet", postol'ku slozhilos' i delenie ministrov na dve gruppy: ministry
- chleny kabineta i ministry - ne chleny kabineta. CHislo ministrov
zakonodatel'no ne opredelen, obychno kolebletsya ot 75 do 80 chelovek.
CHislennyj sostav pravitel'stva ustanavlivaetsya prem'er-ministrom.
V pravitel'stve polnogo sostava mozhno vydelit' chetyre kategorii
ministrov:
1. Ministry, vozglavlyayushchie ministerstva, imenuemye, kak pravilo,
gosudarstvennymi sekretaryami (nekotorye ministry sohranyayut istoricheskie
naimenovaniya, kak, naprimer, kancler kaznachejstva, lord-kancler);
2. Ministry, ne yavlyayushchiesya glavami ministerstv, t.e. ministry bez
portfelya, a tak zhe chleny pravitel'stva, zanimayushchie tradicionnye dolzhnosti -
lord-hranitel' pechati, kancler gercogstva Lankasterskogo;
3. Gosudarstvennye ministry, yavlyayushchiesya fakticheski zamestitelyami glav
ministerstv ili glavami krupnyh funkcional'nyh podrazdelenij ministerstv (v
ministerstvah oborony, okruzhayushchej sredy i t.r.);
4. Mladshie ministry - parlamentskie sekretari, obespechivayushchie svyazi
ministrov s parlamentom. V krupnyh ministerstvah obychno imeetsya
parlamentskih sekretarej. V sostav pravitel'stva vhodyat takzhe mladshie
ministry kaznachejstva.
Osoboe mesto v pravitel'stve otvoditsya glavnym yuridicheskim sovetnikam
pravitel'stva - general'nomu attorneyu i ego zamestitelyu - general'nomu
solisitoru, a takzhe lordu - advokatu SHotlandii i general'nomu solisitoru
SHotlandii. V obyazannosti etih lic vhodit vystuplenie v sude ot imeni
pravitel'stva po vazhnym delam i nekotorye drugie yuridicheskie obyazannosti.
Ukazannye lica odnovremenno yavlyayutsya chlenami Palaty obshchin.
CHto kasaetsya sostava kabineta, to on opredelyaetsya lichno
prem'er-ministrom, i obychno chislo ministrov kolebletsya ot 16 do 24 chelovek,
schitaya i samogo prem'era. Krome naibolee vazhnyh ministrov-gossekretarej, a
takzhe ministrov, vvodimyh v kabinet po prichine ih vazhnoj roli v rukovodstve
pravyashchej partii, v kabinet obyazatel'no vhodyat lord-kancler, kancler
kaznachejstva, gossekretari vnutrennih i inostrannyh del, oborony, torgovli.
Krome togo, prem'er-ministr gruppiruet vokrug sebya neskol'ko ministrov,
zanimayushchih osoboe polozhenie v kabinete v silu vazhnosti vozglavlyaemyh imi
ministerstv; kanclera kaznachejstva, ministrov oborony, vnutrennih i
inostrannyh del.
Takim obrazom v kazhdom kabinete obychno skladyvaetsya svoeobraznyj
"vnutrennij kabinet", predstavlyayushchij soboj neformal'nuyu gruppu ministrov,
pol'zuyushchihsya osobym doveriem prem'era. Oni prinimayut naibolee aktivnoe
uchastie v zasedaniyah kabineta i okazyvayut vliyanie na prinyatie reshenij. Te zhe
ministry, kotorye ne vhodyat v sostav kabineta, mogut prisutstvovat' na ego
zasedaniyah tol'ko togda, kogda ih special'no priglashayut dlya rassmotreniya
togo ili inogo voprosa.
Pri kabinete dejstvuet ryad postoyannyh komitetov, po osnovnym
napravleniyam gosudarstvennoj politiki, mogut sozdavat'sya special'nye
komitety v svyazi s vozniknoveniem ostroj politicheskoj situacii, po ekstrenno
voznikayushchim voprosam. CHislo komitetov opredelyaetsya prem'erom. On zhe reshaet
voprosy o sozdanii i likvidacii komitetov, ih strukture, sostave i sfere
deyatel'nosti. Obychno funkcioniruet okolo 20 postoyannyh komitetov i
znachitel'no bol'shee chislo komitetov ad hoc ("tol'ko dlya etogo sluchaya").
Vspomogatel'nuyu rabotu po obsluzhivaniyu komitetov osushchestvlyayut
sotrudniki sekretariata kabineta. Predsedatelem naibolee znachimyh komitetov
yavlyaetsya prem'er-ministr, v drugie komitety on sam naznachaet predsedatelej.
Naibolee vazhnymi yavlyayutsya komitety po voprosam oborony i inostrannyh del,
ekonomicheskoj strategii, vnutrennej politiki, zakonodatel'stvu.
Komitety zanimayutsya predvaritel'noj podgotovkoj voprosov, obsuzhdaemyh
na zasedaniyah kabineta, po klyuchevym napravleniyam gosudarstvennoj politiki,
oni takzhe koordiniruyut deyatel'nost' razlichnyh vedomstv pri reshenii zadach,
zatragivayushchih sfery ih deyatel'nosti. V ryade sluchaev kabinety sami vynosyat
resheniya ot imeni kabineta. Takaya praktika byla vvedena v seredine 60-h
godov, kogda bylo ustanovleno, chto vopros mozhet byt' peredan iz komiteta v
kabinet dlya prinyatiya po nemu resheniya s soglasiya predsedatelya komiteta,
kotoryj pri etom dolzhen uchityvat' stepen' edinodushiya v komitete, a takzhe
vazhnost' i politicheskuyu znachimost' voprosa.
Prem'er-ministr. Dolzhnost' prem'er-ministra voznikla kak rezul'tat
konstitucionnogo soglasheniya. Do nastoyashchego vremeni ego polnomochiya i
fakticheskaya rol' opredelyayutsya nepisanym pravom, a takzhe zavisyat ot
politicheskih obstoyatel'stv. On igraet vedushchuyu rol' v kabinete i
pravitel'stve, osushchestvlyaya rukovodstvo ih deyatel'nosti, a takzhe rukovodstvo
osnovnymi ministerstvami i central'nymi vedomstvami. On yavlyaetsya glavnym
sovetnikom Korolevy i vypolnyaet predstavitel'skie funkcii v mezhdunarodnyh
otnosheniyah.
Prem'er-ministr ustanavlivaet krug voprosov, podlezhashchih rassmotreniyu
kabinetom i pravitel'stvom, opredelyaet ih obshchuyu politicheskuyu strategiyu,
rukovodit rabotoj komitetov, daet rekomendacii monarhu otnositel'no sostava
kabineta, naznachaet ego, reshaet vopros ob uvol'nenii ministrov i ob otstavke
pravitel'stva, napravlyaet pravotvorcheskuyu deyatel'nosti kabineta.
Dlya sovremennoj Velikobritanii harakterno vozrastanie roli prem'era v
prinyatii politicheskih reshenij i ogranichenie kollegial'nyh form deyatel'nosti
kabineta. Bezuslovno priznaetsya, chto prem'er-ministr vprave vmeshivat'sya v
lyubuyu oblast' upravleniya. Praktika svidetel'stvuet, chto prem'er igraet
vedushchuyu rol' prezhde vsego v oblasti vneshnih snoshenij, ekonomicheskoj politiki
i drugih naibolee vazhnyh sferah gosudarstvennoj zhizni.
Prem'er-ministr osushchestvlyaet ryad prerogativ monarha ot ego imeni:
naznachaet vysshih chinovnikov gosudarstva, sozyvaet i raspuskaet parlament,
ob座avlyaet vojnu i zaklyuchaet mir. Anglijskoe pravo ne soderzhit special'nyh
trebovanij k kandidatu na post prem'er-ministra. Lico, pretenduyushchee na etu
dolzhnost', dolzhno byt' sovershennoletnim, britanskim poddannym, chlenom
parlamenta (Palaty obshchin).
Dlya obespecheniya effektivnoj deyatel'nosti prem'er-ministra ispol'zuetsya
lichnyj sekretariat prem'er-ministra, kotoryj ne imeet postoyannogo sostava.
Prem'er-ministr mozhet sozdavat' v strukture etogo organa novye zven'ya.
Sekretariat prem'er-ministra vklyuchaet lic, yavlyayushchihsya grazhdanskimi sluzhashchimi
- chinovnikami vysshego ranga. V funkcii lichnogo sekretariata vhodit vedenie
perepiski, podderzhanie svyazi s chlenami kabineta, s otdel'nymi ministerstvami
i vedomstvami, podgotovka informacionnyh i analiticheskih materialov. V
lichnom sekretariate prem'er-ministra sushchestvuet dolzhnost' sekretarya po svyazi
s obshchestvennost'yu, na kotorogo vozlagayutsya obyazannosti vystupat' s
publichnymi zayavleniyami o politike pravitel'stva, vstrechat'sya s zhurnalistami,
provodit' press-konferencii.
Polnomochiya kabineta. Anglijskoe statutnoe pravo ne soderzhit norm,
opredelyayushchih polnomochiya kabineta. Fakticheski v nastoyashchee vremya v ego
kompetenciyu vhodit obshchee rukovodstvo ispolnitel'nym apparatom v sootvetstvii
s politikoj, predpisannoj parlamentom; opredelenie osnovnyh napravlenij
gosudarstvennoj politiki; uchastie v podgotovke zakonoproektov dlya
rassmotreniya v parlamente, a takzhe prinyatie aktov, otnosyashchihsya k kompetencii
samogo kabineta.
Znachitel'noe mesto v deyatel'nosti kabineta prinadlezhit rukovodstvu
sistemoj central'nyh organov upravleniya. On opredelyaet osnovnye napravleniya
ih raboty, razreshaet spornye voprosy mezhdu nimi. V deyatel'nosti otdel'nyh
chlenov kabineta bol'shaya rol' otvoditsya rukovodstvu vozglavlyaemymi imi
ministerstvami. Ministr neset otvetstvennost' za politiku ministerstva,
vystupaet v Palate obshchin po voprosam, otnosyashchimsya k sfere deyatel'nosti
ministerstva, provodit mezhministerskie peregovory v kabinete.
Rabota kabineta organizuetsya ego apparatom, v kotoryj vhodit ryad
organov; sekretariat, central'naya statisticheskaya sluzhba i dr. Struktura
apparata mozhet menyat'sya v zavisimosti ot lichnogo usmotreniya
prem'er-ministra, kotoryj vprave sozdavat' v nej novye posty i
podrazdeleniya. Pod obshchim rukovodstvom prem'er-ministra sekretariat
koordiniruet deyatel'nost' pravitel'stva i kabineta, vklyuchaya komitety.
Kabinet regulyarno zasedaet v oficial'noj rezidencii prem'er-ministra.
Krome chlenov kabineta v zasedaniyah uchastvuyut sekretar' kabineta, ego
zamestitel' i pomoshchniki, otvechayushchie za podgotovku dannogo voprosa, a takzhe
ministry, ne yavlyayushchiesya chlenami kabineta, v sluchayah, kogda rassmatrivayutsya
voprosy, zatragivayushchie interesy sootvetstvuyushchih ministerstv. Na zasedaniya
mogut byt' vyzvany i eksperty po konkretnym voprosam.
Podrobnye protokoly zasedanij ne vedutsya. Golosovanie osushchestvlyaetsya v
ochen' redkih sluchayah, prichem dlya prinyatiya reshenij ne ustanovlen kakoj-libo
kvorum. Pri vyrabotke resheniya opredelyayushchuyu rol' igraet mnenie prem'era. V
konce obsuzhdeniya on podvodit itogi, obobshchaya vyskazannye mneniya, i zatem
ob座avlyaet reshenie kabineta. Kopii zaklyuchenij kabineta napravlyayutsya koroleve
i vsem chlenam kabineta. Vse dokumenty kabineta schitayutsya sobstvennost'yu
dannoj administracii i ne podlezhat peredache posleduyushchemu kabinetu.
Deyatel'nost' britanskogo kabineta nosit zakrytyj harakter. Akt "O
gosudarstvennyh dokumentah" 1967 goda zapreshchaet oznakomlenie obshchestvennosti
s protokolami kabineta v techenie tridcati let. CHleny kabineta, yavlyayushchiesya
odnovremenno chlenami Tajnogo Soveta, prinosyat prisyagu, kotoraya vklyuchaet
obeshchanie ne razglashat' informaciyu, svyazannuyu s deyatel'nost'yu kabineta.
Ardan Filipp. Franciya: gosudarstvennaya sistema. M.: YUrid.lit., 1994. -
175 s.
Gorges Renata. Tak rabotayut pravitel'stvo i parlamenty. M.: Delo, 1993.
- 96 s.
Ispolnitel'naya vlast' v Rossijskoj Federacii: nauchno-prakticheskoe
posobie. M.: BEK, 1996. - 269 s.
Kozlov YU.M. Ispolnitel'naya vlast' // Vestnik MGU, ser. "Pravo", 1992. -
No3,4,6; 1993. - No1,3,4.
Konstitucii zarubezhnyh gosudarstv. M.: YUrid.lit, 1996.
Mishin A.A. Vasilevich V.A. Konstituciya SSHA. Politiko-pravovoj
kommentarij. M., 1985.
Pravitel'stvo, ministerstva i vedomstva v zarubezhnyh stranah. M.:
YUrid.lit., 1994. - 128 s.
Prezident - Pravitel'stvo - ispolnitel'naya vlast': rossijskaya model'.
M.: MONF, 1997. - 68 s.
Rukosuev E.YU. Koroli, prezidenty, prem'ery... Ekaterinburg: Ur. ORAK,
1996. - 301 s.
Saharov N.A. Institut prezidentstva v sovremennom mire. M.: YUrid.lit.,
1994. - 176 s.
Seleznev V.I. Politicheskaya sistema SSHA. SPb.: Ukt, 1995. - 183 s.
Sravnitel'noe konstitucionnoe pravo. M.: Manuskript, 1996.
Stanovlenie amerikanskogo gosudarstva. SPb.: Nauka, 1992. - 319 s.
Uilson Dzhejms. Amerekanskoe pravitel'stvo. M.: progress, 1995. - 510 s.
CHirkin V.E. Osnovy sravnitel'nogo gosudarstvovedeniya. Izd.dom
"Artikul", 1997. - 351 s.
Material opublikovan v "Nauchnyh trudah Akademii upravleniya pri
Prezidente Respubliki Belarus'". Vyp. 4, Minsk. 2004.
Last-modified: Fri, 10 Sep 2004 20:53:04 GMT