Михаил Приходько. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль

Оцените этот текст:
Михаил Приходько. Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г.

ББК 63.3(2)47 П 77
Приходько Михаил Анатольевич -
аспирант Московской государственной юридической академии,
автор ряда статей по истории государства и права России 1-й трети XIX
в.
Приходько М.А.
П 77 Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль -
сентябрь 1802 г.). - М.: Компания Спутник+, 2002. - 93 с.
ISBN 5-93406-385-5
В данном исследовании рассматриваются вопросы подготовки и разработки
министерской реформы в России в начале XIX века. На основе изученных
архивных источников анализируется весь процесс подготовки учреждения
российских министерств от первых замыслов преобразования администрации до
подписания императором Александром I манифеста "Об учреждении министерств"
от 8 сентября 1802 г. Книга адресована специалистам по истории России и
истории государства и права России, аспирантам, студентам, а также всем
интересующимся отечественной историей.
ББК 63.3(2)47 Дизайн обложки Л.М. Мирианашвили.
Фоторепродукции Г.Г. Сапожникова.
Компьютерный набор О.В. Галаган.
Перевод Я.А. Ушениной и А.Г. Чалаевой.
Корректор О.В. Галаган.
ISBN 5-93406-385-5 © Приходько М.А., 2002
Введение

Изучение процесса подготовки реформы центральных учреждений
государственного управления и учреждения министерств в России в начале XIX
в. остается темой актуальной и требующей углубленного изучения.
Основная часть дореволюционных¹, советских² и
современных³ научных исследований, посвященных теме
преобразования российской администрации в начале XIX в., затрагивает весь
комплекс преобразований во внутренней политике Российской империи начала XIX
в.⁴. Причем, основное внимание в них уделяется, как правило, уже
осуществлению министерской реформы, т.е. периоду уже после 8 сентября 1802
г. В связи с чем, вопросы подготовки и разработки министерской реформы, до
настоящего времени разработаны недостаточно полно.
Отдельные же параграфы, посвященные разработке министерской реформы, в
исследованиях А.В. Предтеченского⁵, Н.П. Ерошкина⁶,
С.М. Казанцева⁷ и М.М. Сафонова⁸ не могут заменить
специального научного исследования темы подготовки и разработки реформы
центральных учреждений государственного управления России в начале XIX в.
При этом, нужно отметить, что перечисленные выше исследования советских
ученых - это лучшее, что написано по данной теме.
В непосредственно более худшем положении находятся зарубежные
исследования этой темы.
Монографии М. Раева⁹, Э. Амбургера¹⁰, Н.
Сетон-Ватсона¹¹, Н. Токи¹², Г. Янея¹³ и
статьи М. Раева¹⁴, А. Макконнелла¹⁵, Е.
Рэуч¹⁶, Д. Кристиана¹⁷ слишком кратко освещают вопрос
подготовки российской министерской реформы, опираясь, в основном, на
отмеченные выше работы российских дореволюционных и советских
исследователей.
Также, нужно отметить, что редкие публикации русских историков
эмигрантов А.Н. Фатеева¹⁸ и Г.В. Вернадского¹⁹ носят
узкоспециальный характер, проявляющийся в том, что статьи Фатеева посвящены
сугубо анализу борьбы разных политических группировок в России в начале XIX
в., а статья Вернадского исследует степень французского и американского
влияния на реформы Александра I.
Поэтому, целью нашего исследования является специальный анализ темы
подготовки и разработки министерской реформы в России в начале XIX века.
Основой этого анализа послужили подлинные рукописи протоколов так
называемого Негласного комитета²⁰ и все, имеющиеся на сегодняшний
день, черновые материалы, касающиеся манифеста "Об учреждении министерств"
от 8 сентября 1802 г.
Подготовка и разработка министерской реформы
в России

Система государственного управления Российской империи в начале XIX в.,
к моменту вступления императора Александра I¹ на престол,
находилась в глубоком кризисе и уже не отвечала потребностям государства.
Качественные, структурные кризисные явления затронули, как высшие
государственные органы, так и центральные учреждения государственного
управления.
К этому времени органы, составлявшие систему высших органов Российской
империи - Сенат и Совет при высочайшем дворе (за исключением Святейшего
Правительствующего Синода²), нуждались в реформировании.
К 1801 г., Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять "значение
первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных
императору"³.
Но, изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в
сфере законодательства, управления и суда, с момента своего учреждения,
привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого
различного характера и к удручающе медленной скорости их разрешения.
Это положение не смогли радикально улучшить меры предпринятые в начале
царствования Павла I⁴ - учреждение трех временных департаментов и
увеличение штата канцелярии Сената⁵.
Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не
говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы.
Поэтому, деятельность Сената в конце XVIII - начале XIX вв. можно
охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма.
Эта рутинность и медлительность деятельности Сената была, в том числе,
одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося
импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою
очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного
докладчика у императора по сенатским делам), вплоть до почти полной
зависимости от него Сената⁶.
Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся уже со второй четверти
XVIII в., привела к постепенной утрате им части законодательных и
исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) -
Верховному тайному совету (1726-1730), Кабинету министров е.и.в.
(1730-1741), Конференции при высочайшем дворе (1756-1762), Императорскому
совету (18.05 - 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769-1801); и все
большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.
В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины
II⁷ выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически
стал высшим законосовещательным органом при императрице, но в царствование
императора Павла I значение его резко упало⁸, вместе с объемом
его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил
свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.
Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое
значение высшего законосовещательного органа при императоре только
номинально⁹.
Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся
высшая исполнительная власть¹⁰ сосредоточились в условиях
экстраординарного царствования Павла I в "неформальном" узком круге особо
приближенных к императору, отдельных должностных лиц¹¹ -
генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской,
Военной¹² и Коллегии иностранных дел), министр коммерции,
Государственный казначей, министр уделов, главный директор
почт¹³, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в.
канцелярии¹⁴ и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в
последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования
Александра I).
Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного
доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального
государственного управления вносились непосредственно на "высочайшее"
утверждение, (а после утверждения отсылались в Сенат для опубликования и
хранения). В этом и проявлялось в основном, собственно говоря, высшее
государственное управление¹⁵.
К началу XIX в. усилий генерал-прокурора и отдельных должностных лиц
приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления, явно
перестало хватать, в связи с отраслевым и технико-организационным
усложнением труда по управлению государством.
Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного
органа.
Вся система высших государственных органов нуждалась в четкой
систематизации и юридической регламентации.
При этом, насущной необходимостью было создание высшего
административного органа при императоре - специализированной перемычки между
императором и руководителями центральных учреждений государственного
управления, призванного взять на себя функцию, так сказать, объединенного
правительства, координирующего деятельность всех центральных учреждений
государственного управления.
Как уже было отмечено выше, на рубеже XVIII-XIX вв. в кризисном
положении находилась и система центральных учреждений государственного
управления.
9 коллегий¹⁶, 2 учреждения, имевшие статус
коллегий¹⁷, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая
управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других
коллежских учреждений¹⁸, а также 10 центральных учреждений
придворного управления¹⁹, подчиненных непосредственно императору,
в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.
Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII века и еще
продолжавшие действовать к 1801 году, по меткому замечанию советского
историка государственных учреждений А.В. Чернова, "не сложились в
централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX-XX
вв."²⁰. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и
неединообразием.
Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало
неопределенность самого вида этих учреждений (т.е. невозможность их
юридической идентификации).
Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала
проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного
Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802-1811
гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени
реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской
реформе.
Первые упоминания Александром I о беспорядке в государственном
управлении Российской империи относятся к концу 90-х гг. XVIII в., времени,
когда Александр I был еще великим князем и наследником российского престола.
В письме В.П. Кочубею²¹ 10 мая 1796 г. Александр I писал:
"Наши дела находятся в невообразимом беспорядке, грабят со всех сторон, все
департаменты управляются дурно - порядок, кажется, изгнан
отовсюду"²².
В проекте манифеста, составленном в конце весны 1797 г. А.
Чарторыйским²³ по поручению Александра I, который должен был быть
опубликован при его воцарении, Чарторыйским излагались "неудобства
государственного порядка, существовавшего до сих пор в России и все
преимущества того устройства, которое хотел дать ей Александр"²⁴.
Эти же мысли звучали в письме Александра I к Ф.Ц. Лагарпу²⁵
от 27 сентября 1797 г. "Вам известны различные злоупотребления, царившие при
покойной императрице; они лишь увеличивались по мере того, как ее здоровье и
силы, нравственные и физические стали слабеть ... Мой отец, по вступлении на
престол, захотел преобразовать все решительно. Его первые шаги были
блестящими, но последующие события не соответствовали им. Все сразу
перевернуто вверх дном, и потому беспорядок, господствовавший в делах и без
того в слишком сильной степени, увеличился еще более ... Благосостояние
государства не играет никакой роли в управлении делами: существует только
неограниченная власть, которая все творит шиворот на выворот"²⁶.
В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего
на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П.А.
Строгановым²⁷ 23 апреля 1801 г.²⁸ выражает согласие в
необходимости проведения преобразования администрации. "Что касается
реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов.
Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества,
притом, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о
согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен
особым императорским доверием. И, во-вторых, правительственная реформа
должна предшествовать конституционной"²⁹. (Непосредственной
причиной и предметом этой беседы была записка "на высочайшее имя" П.А.
Строганова, "Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе
управления империей"³⁰). Александр, также, согласился с тем, что
преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. "Он [Александр
I] сказал мне [П.А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно
быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это
связано с работой комитета; он согласился со мной"³¹.
Нужно отметить, что беседа 23 апреля 1801 г. носила предварительный
характер и все соображения Александра I, говоря словами П.А. Строганова
"были высказаны довольно неопределенно"³².
Следующая беседа Александра I с П.А. Строгановым, состоявшаяся 9 мая
1801 г.³³, дала более конкретные результаты. Император изъявил
согласие на организацию комитета, состоящего из бывших участников
великокняжеского кружка³⁴ - В.П. Кочубея, Н.Н.
Новосильцева³⁵, П.А. Строганова и А.А.
Чарторыйского³⁶.
"Для работы с его величеством он [Александр I] мне [П.А. Строганову]
повелел, что бы один из членов комитета имел возможность в случае надобности
связаться с ним; что касается генеральной ассамблеи, то, так как это не
может происходить часто, то на сегодняшний момент можно было бы найти
какую-нибудь отговорку"³⁷. Тем самым, первоначально планировалось
проведение общих собраний комитета с участием императора, только в редких
случаях.
"Касаемо характера самой работы, его величество желает, чтобы самым
точным образом ознакомились со всеми известными конституциями, чтобы о них
справились по книгам, и чтобы, исходя из полученных данных, попытались
создать нашу"³⁸.
Кроме того, Александр I, высказал свое мнение относительного общего
направления реформ - "Реформа должна начаться с управления... Перед тем как
привести в действие конституцию необходимо упорядочить свод законов таким
образом, чтобы он стал ясным, последовательным и понятным от начала до
конца, чтобы, поняв его, каждый хорошо знал свои права и не надеялся на
поблажку. Только после этого шага конституция может вступить в
действие"³⁹.
20 июня 1801 г., "Пополудни в 1-м часу его величеству угодно было быть
на даче у его сиятельства графа Строганова..."⁴⁰. Здесь
состоялась встреча Александра I с тремя "молодыми друзьями" - Строгановым,
Новосильцевым, Чарторыйским. (В.П. Кочубей был в это время болен). Очевидно,
именно на этой встрече император выразил свое окончательное согласие на
начало регулярных заседаний комитета⁴¹.
Уже 24 июня 1801 г. состоялось первое заседание Негласного
комитета⁴². (Причем сразу в виде общих собраний с участием
императора, а не единичных контактов одного из членов Негласного комитета с
государем и редких общих сборов, как это планировалось Александром I в
беседе с П.А. Строгановым 9 мая 1801 г.⁴³).
Наиболее важными вопросами, которые обсуждались Негласным комитетом,
были: сенатская реформа 1802 г.; министерская реформа (ее начало в 1802-1803
гг.); преобразование деятельности Непременного Совета; крестьянский вопрос;
коронационные проекты 1801 г. и ряд внешнеполитических вопросов. Вплоть до 9
ноября 1803 г., (т.е. времени последнего заседания комитета, по записям П.А.
Строганова), Негласный комитет был главным совещательным органом при
императоре по разработке и обсуждению реформ.
Обсуждению министерской реформы были посвящены 9 заседаний Негласного
комитета⁴⁴, (8 заседаний с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и одно
заседание 16 марта 1803 г.⁴⁵).
Нужно отметить, что неправильная датировка заседания 16 марта 1802 г.,
вместо 16 марта 1803 г.; вызвала сомнения еще у дореволюционного историка
Г.Г. Тельберга⁴⁶. В исследованиях советских ученых А.В.
Предтеченского⁴⁷ и М.М. Сафонова⁴⁸ ошибочность даты
проведения заседания 16 марта 1802 г. было еще раз подтверждена. Поэтому, в
нашем исследовании информация о данном заседании Негласного комитета будет
помещена в соответствии с реальным временем его проведения, (т.е.
16.03.1803).
Еще на втором по счету заседании Негласного комитета, 1 июля 1801
г.⁴⁹, обсуждалась докладная записка⁵⁰ Н.Н.
Новосильцева о способе работ его величества с "министрами"⁵¹. В
этой записке отмечались недостатки порядка работы императора с
руководителями центральных учреждений. Новосильцев критиковал процедуру
представления императору проектов готовых указов и их быстрое подписание
им⁵².
Члены Негласного комитета высказали общее мнение, в виду того, что
большинство таких случаев касается судебных вопросов, то император не должен
лично участвовать в их решении. Александр I согласился с мнением Негласного
комитета, но с другой стороны проявил озабоченность - "каким образом
следовать ему в наших условиях, когда часто Сенат апеллирует лично к
государю, что и вынуждает его вмешиваться против своей воли в подобные
дела"⁵³. Таким образом, обсуждение не привело к конкретному
результату.
Вопрос о реформе государственного управления возник, также, в конце
заседания 3 февраля 1802 г.⁵⁴. В.П. Кочубей напомнил Александру I
о планировавшемся учреждении Комитета по вопросам морского флота с целью его
реорганизации. Император ответил, "что следовало бы поначалу продумать
принцип его работы, дабы он не отклонялся от сути дела" и "предложил
согласовать этот вопрос с Чичаговым⁵⁵, а затем приступать к
созданию комитета"⁵⁶.
В свою очередь, Александр I напомнил всем членам Негласного комитета о
том, "что ... с самого начала была предпринята очень важная работа для
воссоздания общей картины положения дел в империи и системы искоренения
недостатков", но "ему приходилось... отвлекаться на другие более срочные
дела, но сегодня следует все возобновить". Эта мысль вызвала одобрение всех
членов комитета. Но, отвечая императору, П.А. Строганов отметил, "что не
хотелось бы предпринимать новые шаги до тех пор, пока этот план не будет
окончательно подготовлен, иначе это внесет путаницу и помешает
делу"⁵⁷.
Александр I согласился с мнением П.А. Строганова и предложил на
следующем заседании рассмотреть докладную записку А. Чарторыйского о
"поставленных целях и путях их достижения".
На заседании 10 февраля 1802 г.⁵⁸ князь Адам Чарторыйский
представил Негласному комитету записку о "форме правления"⁵⁹.
В начале он обрисовал общую картину состояния государственного
управления, которая представляла собой "величайший беспорядок". Борьба между
Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая
столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом.
Безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных
государственных учреждений. Фиктивность прокурорского надзора.
В связи с этим А. Чарторыйский предложил полную реорганизацию
государственного управления - "распределить административные полномочия
между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити
управления, как то, народное просвещение, внутренние дела, финансы, юстицию,
военное ведомство, морской флот и т.д. При этих министрах должен быть
образован совет, имеющий только совещательный голос и состоящий из главных
чиновников. Вторая часть плана посвящена суду, который делится на
гражданский, уголовный и полицию; в первых двух подразделениях есть только
две инстанции и кассационный суд. В третьей части плана речь шла о Сенате:
он должен осуществлять постоянный контроль над исправностью действий
чиновников. Каждый год министры представляют свои отчеты этому собранию,
жалобы на маршалов дворянства в губерниях и губернаторов хорошо знают в
собрании, которое... выступает в роли судьи в отношении различных
должностных преступлений"⁶⁰.
Общее представление о реорганизации, предложенной Чарторыйским, дает
"Таблица властей империи"⁶¹. Поскольку, записи П.А. Строганова
слишком расплывчаты, мы позволим себе подробнее остановиться на анализе
плана А. Чарторыйского, опираясь на данную таблицу.
По мысли А. Чарторыйского во главе государственного управления стоит
император. При нем находится Совет, в виде общего координирующего органа.
Все государственное управление подразделяется на три составные части: 1)
Управление; 2) Юстиция; 3) Охранительная часть.
Управление состояло из Синода и восьми министерств: народного
просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского,
иностранных дел. (Характерно отнесение Чарторыйским Синода к числу
министерств).
В каждом министерстве, кроме министерства юстиции и иностранных дел,
учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных
органов при министре.
Юстиция состояла из судебных мест трех видов. Гражданских судебных
мест, состоящих из 3-х инстанций - уездный суд, губернский суд и суд для 2-3
губерний. Уголовных судебных мест, состоящих из 2-х инстанций - губернский
суд и апелляционный суд для 2-3 губерний. Полицейских судебных мест,
состоящих из судов в каждом уезде и прокуроров при них.
Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов -
Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал
ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей, также,
ему представлялись "на суд" губернские чиновники, по представлению
губернского предводителя. Судебный отдел Сената рассматривал случаи
нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение
законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом из которых
рассматривались дела 5-6 губерний.
Император и члены Негласного комитета положительно восприняли
предложения А. Чарторыйского. Александр I "был в высшей степени
удовлетворен... заметив, что никогда не читал ничего более ясного и ему было
приятно видеть как намечается, наконец, тот путь, по которому можно будет
следовать не сворачивая прямо к конечной цели реформ"⁶².
Далее, Александр I поинтересовался как будет образован Совет. Члены
Негласного комитета ответили, "что из министров и, что это единственный
способ как-то упорядочить ход дела"⁶³. (Это мнение членов
Негласного комитета является первым упоминанием, касающимся совещательного
органа при императоре, состоящего из одних министров, т.е. будущего Комитета
министров.)
В конце заседания было решено, что каждый из членов Негласного комитета
получит копию докладной записки А. Чарторыйского и обсуждение ее будет
продолжено на следующем заседании.
Основная часть следующего заседания, проходившего 10 марта 1802
г.⁶⁴, была посвящена обсуждению внешнеполитических вопросов,
(русско-французских и русско-шведских отношений). Докладная записка А.
Чарторыйского не обсуждалась⁶⁵.
После этого, рассматривался вопрос о министерстве⁶⁶, Н.Н.
Новосильцев рассказал комитету, что молодой граф Л.К. Платер⁶⁷,
представил ему черновой вариант своего проекта учреждения
министерств⁶⁸. Этот проект и стал предметом обсуждения в
Негласном комитете.
В проекте Платера предусматривалось создание девяти министерств: 1)
юстиции, 2) внутренних дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5)
военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны⁶⁹ и 9)
полиции⁷⁰. (Состав министерств, предложенный Л.К. Платером
практически полностью (за исключением министерства народного просвещения)
повторял состав французских министерств⁷¹, поэтому можно говорить
о сильном французском влиянии, присутствующем в данном проекте). К проекту
прилагались подробные таблицы всех структурных подразделений каждого из
министерств⁷².
По мнению П.А. Строганова, император "с большим удовлетворением ...
изучил эти таблицы"⁷³, но ему не понравилось устройство
министерства юстиции, в составе которого, как показалось Александру I
имелись отделы, образованные произвольно. Кроме того, в целом, император
отметил слишком большое количество министерских подразделений.
В.П. Кочубей имел при себе "Французский национальный
альманах"⁷⁴, содержащий описание организационного устройства
министерств Франции⁷⁵. Он сравнил устройство французских
министерств по "Французскому национальному альманаху" с таблицами проекта
Платера. Но оказалось, что у французов тоже очень много подразделений.
Резюмируя тему министерств, Александр I сообщил членам Негласного
комитета о том, "что работа, назначенная им Оленину⁷⁶
продвигается, и как только она будет готова, он нам ее
передаст"⁷⁷.
На заседании 17 марта 1802 г.⁷⁸ были внесены редакционные
изменения в проект указа Сенату, составленный "молодыми
друзьями"⁷⁹, в связи с предполагаемым учреждением министерств.
Далее, были рассмотрены два проекта, составленные А.Р.
Воронцовым⁸⁰. Проект указа Сенату, содержащий повеление
разработать правила организации канцелярии Сената⁸¹ и проект
указа Сенату о преобразовании Герольдии⁸². Александр I одобрил
первый проект и не одобрил второй, ввиду того, что упорядочение процедуры
назначения чиновников на должности непосредственным образом затрагивает
компетенцию будущих министерств.
Затем, Н.Н. Новосильцев сообщил Негласному комитету о беседе его и А.
Чарторыйского с Ф.Ц. Лагарпом, на которой Лагарп одобрил план учреждения
министерств. Александр I ответил Новосильцеву, что он получил письмо Ф.Ц.
Лагарпа с описанием этого совещания. Новосильцев также сообщил Комитету о
своей беседе с А.Р. Воронцовым, который высказался одобрительно по поводу
идеи министерств и плана разделения дел между ними.
Новосильцев предложил членам комитета, показать свои наброски проекта
учреждения министерств. Александр I ответил, что нужно подождать, пока
проект будет разработан окончательно. С императором согласились все члены
Негласного комитета.
На заседании 24 марта 1802 г.⁸³ В.П. Кочубей зачитал свой
проект введения к указу об учреждении министерств (проект "для мотивировки
указа, который повлечет за собой создание министерства")⁸⁴. В нем
были изложены причины этой меры, кратко перечислялись обязанности министров,
провозглашалась цель учреждения министерств - "постоянно возрастающее
благосостояние всех граждан"⁸⁵.
Одна из статей проекта введения В.П. Кочубея предусматривала
упразднение коллегий, с заменой их канцеляриями министров. Император
выступил против такой решительной меры и предложил подчинить коллегии
министрам, и только позднее, постепенно осуществить их замену. Мнение
Александра I поддержал А. Чарторыйский. В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев и
П.А. Строганов считали, что будет сложно полностью сохранить старые
учреждения, так как формы делопроизводства этих учреждений будут сильно
сдерживать деятельность министров и в случае подчинения коллегий министрам
необходимо изменить формы делопроизводства коллегий, что также является
очень трудоемким делом. Обсуждение этого вопроса в Негласном комитете не
привело к определенному решению. Но, мнение высказанное императором,
осталось неизменным и в конечном итоге, определило половинчатость манифеста
"Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г. и всего начального периода
министерской реформы в целом.
Не был решен вопрос, затронутый В.П. Кочубеем, о форме реализации
указов. В своем проекте введения В.П. Кочубей предложил адресовать указы
Сенату, который будет направлять их министрам в соответствии с компетенцией
каждого из них. В то же время, В.П. Кочубей напомнил членам Негласного
комитета, что поскольку были высказаны опасения об уходе министров в этом
случае, от ответственности, подтвержденной их подписью (контрассигнацией),
то лучше направлять указы непосредственно министрам, которые будут
отчитываться об этом в Сенате. Впрочем, мысли Кочубея не имели продолжения.
В отношении статьи, в которой В.П. Кочубей наметил общий состав
министров, император поинтересовался, намечается ли что-либо касающееся всех
министров и есть ли необходимость в отдельном министре коммерции. Члены
комитета ответили Александру I, что до того как А.Н. Олениным не будут
собраны сведения о соотношении различных ветвей власти с органами
управления, они ничего сказать не могут; более того, по их мнению, непонятно
чем вообще занять министерство, поскольку контроль над всеми ветвями
возложен на министра финансов. (Можно только догадываться, что таким образом
члены Негласного комитета тонко намекнули императору об отсутствии
необходимости в министре коммерции).
Александр I заметил, что было бы очень кстати обзавестись министром
коммерции, в подтверждение своей позиции он привел в пример слова Ф.Ц.
Лагарпа, который был с ним согласен.
Дальнейшее обсуждение не привело к конкретному результату.
Члены Негласного комитета просили Александра I поторопить А.Н. Оленина
в разработке министерского проекта и передать уже сделанную им работу в
Негласный комитет. Император обещал сделать это.
На заседании 11 апреля 1802 г.⁸⁶ был заслушан, так
называемый предварительный проект Н.Н. Новосильцева⁸⁷ "о
разделении министерств и о распределении полномочий"⁸⁸.
В этом проекте, вся правительственная администрация (министерство)
подразделялась на отдельные части, возглавляемые министрами: юстиции,
внутренних дел, финансов, государственного казначейства⁸⁹,
иностранных дел, военного, морского, народного просвещения. Новосильцев не
включил в свой проект министерство коммерции, но он специально оговорил на
заседании этот факт, сказав, что если императору будет угодно, то можно
будет передать из министерства финансов, в ведение министра коммерции
Коммерц-коллегию и таможни, что составит отдельный предмет данного
министерства⁹⁰. Таким образом, общее количество министерств в
проекте Новосильцева равнялось 9. Восемь перечислялось и девятое,
учреждаемое в случае согласия императора⁹¹.
Министр юстиции сохранял прежние прерогативы генерал-прокурора, за
исключением административных дел, которые передавались соответствующим
министерствам.
Министр внутренних дел, заведовал всем, что относится к порядку в
стране, устройством всех путей сообщения и внутренней администрацией.
В ведение министра внутренних дел переходили: все генерал-губернаторы и
губернаторы, Департамент водяных коммуникаций, Мануфактур-коллегия,
Экспедиция государственного хозяйства, гражданские землемеры, Главная
соляная контора.
Кроме того, министр внутренних дел должен был поддерживать связь с
финансовыми камерами (палатами)⁹², поскольку их деятельность
имеет отношение к общественному продовольствию и публичным зданиям. Министр
внутренних дел также заведовал мануфактурами и строительной комиссией
Кремлевского дворца⁹³.
По повелению Александра I последние два пункта были вычеркнуты, в виду
того, что обойные мануфактуры должны были в будущем войти в общий разряд
мануфактур, а Комиссия по постройке Кремлевского дворца зависит от
администрации императорского двора.
В ведении министра финансов находились все статьи доходов и
ассигнование сумм для различных потребностей государства. Его функции
разделялись на две части. Первая часть включала в себя управление удельными
имениями, староствами, мызами и т.д., лесами, винными откупами, почтами и
т.д. В ведении второй части находились банки, банкиры и придворные
комиссионеры. Министр финансов осуществлял взаимодействие с финансовыми
камерами по части статей государственных доходов.
Министр государственного казначейства вел счет расходам и осуществлял
надзор за порядком дохода и расхода финансовых средств, в соответствии с
распоряжениями министра финансов. Им осуществлялось взаимодействие с
финансовыми камерами по части соблюдения порядка в счетоводстве.
Министры иностранных дел, военный и морской оставались на прежнем
основании. В их ведение переходили соответствующие коллегии.
Министерство народного просвещения должно было занять место Главного
правления училищ. В его ведение переходили библиотеки, коллекции, академии,
пансионы и все прочие воспитательные учреждения.
В помощь каждому из министров предполагалось назначить заместителей -
поручиков министров⁹⁴.
Провозглашалось, что каждый министр будет иметь инструкцию, которая
точно определит объем его полномочий. Все вопросы, превышавшие министерскую
власть, разрешались императором, на основании министерского доклада и мнения
Непременного Совета⁹⁵ по данному вопросу. Утвержденный
императором проект указа, скрепленный подписью министра, обнародовался
обычным порядком.
Вопрос о внесении указов на предварительное рассмотрение Непременного
Совета вызвал дискуссию. В.П. Кочубей высказался в том смысле, что такой
порядок будет несвойственным для нас в виду того, что Непременный Совет есть
учреждение частное и полностью зависимое от воли императора. Александр I
ответил, что не видит ничего предосудительного в том, чтобы точно определить
случаи предварительного рассмотрения дел в Непременном Совете, а не
оставлять течение дела на произвол монарха. Кочубей настаивал на своем
мнении.
Обсуждение процедуры разрешения дел, выходящих за пределы компетенции
министров, непосредственным образом затронуло проблему создания высшего
административного органа - будущего Комитета министров, о котором пока еще
на заседаниях Негласного комитета не было сказано ни слова. (Не считая,
слишком отвлеченных положений докладной записки А. Чарторыйского,
обсуждавшейся в Негласном комитете 10 февраля 1802 г.).
В черновике проекта Н.Н. Новосильцева устанавливался следующий порядок.
По всем вопросам, превышающим власть министра, министр представляет доклад
императору. Если меры предложенные министром не требуют отмены существующих
законов и издания новых, то император утверждает доклад. В случаях же
требующих отмены законов или введения новых узаконений, доклад министра
направляется на обсуждение Совета (Непременного Совета) и только после
одобрения Советом (Непременным Советом), подписывается императором и
контрассигнуется министром⁹⁶.
Нужно согласиться с предположением М.М. Сафонова, что "не отказываясь
прямо от предложения Новосильцева об обязательных консультациях в Совете и
не становясь открыто на точку зрения Кочубея... царь предложил компромиссное
решение, за которым, однако, скрывалось несогласие с
Новосильцевым"⁹⁷.
Думается, Н.Н. Новосильцев уловил это желание Александра I и перед ним,
как разработчиком проекта учреждения министерств встал вопрос - где же
должны обсуждаться дела превышающие компетенцию министров?
Так как, Непременный Совет был, в общем-то, отвергнут⁹⁸, то
оставался, пожалуй, единственный путь, подсказанный "Таблицей властей
империи" А. Чарторыйского - создание совещательного органа при императоре
состоящего из одних министров.
Поскольку предполагалось существенно доработать проект Новосильцева, то
решение этого вопроса было отложено.
Александр I в целом одобрил проект Новосильцева, но высказал
предложение посоветоваться с Ф.Ц. Лагарпом. Н.Н. Новосильцев ответил, что
как раз собирался это сделать и, кроме того, он испросил разрешения
императора обсудить подробности проекта с лицами, имеющими опыт рутинной
работы в этом деле. Император дал свое согласие.
Далее, члены Негласного комитета высказались по поводу проекта Ф.Ц.
Лагарпа, об устройстве министерства народного просвещения и проекта генерала
Ф.И. Клингера⁹⁹, об устройстве народных училищ¹⁰⁰.
Н.Н. Новосильцев сказал императору, что нужно воспользоваться идеями
Ф.Ц. Лагарпа. Александр заметил, что Лагарп желает немедленного исполнения
его идей и, что он согласен с этим мнением. Члены Негласного комитета
объяснили Александру I, что невозможно отделить общее дело от его частей,
что из этого получится только неразбериха, которая будет препятствовать
проведению всей операции, что речь идет о разнице в две-три недели, которая
не может служить достаточным основанием для спешки и досрочного учреждения
правительства.
По мнению П.А. Строганова император прислушался к этим доводам.
Затем, Новосильцев доложил Александру I, о неудобстве мер предложенных
Ф.И. Клингером ввиду, невозможности иметь учителей в каждом селении империи
и сложностях, которые возникнут при формировании учительских кадров из
семинаристов и унтер-офицеров.
Реализация этих проектов была отложена до учреждения министерств.
На заседании 21 апреля 1802 г.¹⁰¹ Н.Н. Новосильцев
представил свой полный проект¹⁰² учреждения
министерств¹⁰³.
В начале Н.Н. Новосильцев показал императору исправления, которые были
внесены в рассмотренные ранее статьи, требовавшие только редакторской
правки.
Затем он сообщил о своей встрече с Ф.Ц. Лагарпом, которому он показал
свой проект и замечания которого будут использованы при обсуждении статей,
еще не представленных Негласному комитету. Новосильцев сообщил о высказанном
Лагарпом общем мнении, что план учреждения министерств может быть претворен
в жизнь, только при разработке единого порядка канцелярского
делопроизводства.
Новосильцев выразил уверенность в возможности первоначальной
деятельности учрежденных министерств на основании "Генерального
регламента..." об управлении коллегий Петра I¹⁰⁴ и, что уже потом
его нужно будет скорректировать в соответствии со сведениями собранными по
данному вопросу Ф.Ц. Лагарпом во Франции и его доверенным лицом в Пруссии,
так как наши правила уже не годятся ни для судов, ни для канцелярий. Все это
станет первоочередной задачей правительства.
Александр I отметил, что порядок деятельности судебных и
административных учреждений должен различаться.
Новосильцев начал с изложения порядка составления министерских
докладов, подаваемых императору, в случае отсутствия необходимых законов.
Каждый такой доклад должен был содержать суть вопроса, требующего
распоряжения императора, причины этого и пользу, которую принесет разрешение
его. Эти доклады предварительно рассматривались комитетом, составленным из
министров¹⁰⁵. (Так, в протоколах Негласного комитета впервые
появляется термин "комитет, составленный из министров"). При несоблюдении
этого порядка каждый министр был вправе сделать представление императору по
теме доклада. (Таким образом, данная статься проекта Н.Н. Новосильцева была
существенно переработана, по сравнению с редакцией обсуждавшейся на
заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.). Александр I выразил
сомнение в необходимости таких распоряжений. Члены Негласного комитета
высказали следующие аргументы за - все ветви государственного управления
связаны в единую цепь, поэтому все распоряжения должны быть согласованы друг
с другом, кроме того, предварительное обсуждение предотвращает случаи
введения в заблуждение императора и заставляет министров придерживаться
границ их служебного долга.
Александр I согласился с мнением членов Негласного комитета.
Было решено, что обычные дела будут рассматриваться самими министрами,
но наиболее важные из них будут обсуждаться в Непременном Совете, на
специально созываемых для этого совещаниях. (Будущие события в сфере высшего
государственного управления покажут, что именно этой формулировкой проекта
Н.Н. Новосильцева было положено начало высшему административному органу
Российской империи - Комитету министров. Очевидно, что члены Негласного
комитета не сознавали, что создают новый высший государственный орган, так
как на заседании 21 апреля 1802 г. речь шла исключительно о преобразовании
Непременного Совета, в виде разделения его на два состава - узкий, из одних
министров и широкий, включающий министров и остальных членов Непременного
Совета. Только уже практическая реализация манифеста "Об учреждении
министерств" от 8 сентября 1802 г. дала толчок созданию особого Комитета
министров, независимого от Непременного Совета).
Император поинтересовался у членов Негласного комитета, о том, почему
бы не вносить в Непременный Совет все дела. Члены комитета объяснили
императору, что только от его воли зависит внесение вопросов в Непременный
Совет и, что внесение всех вопросов в Непременный Совет, затруднит порядок
управления, и деятельность министров, которые и без того несут большую
ответственность. Император одобрил мнение членов Негласного комитета.
После обсуждения этого пункта, император выразил согласие с тем, что
министры должны немедленно приступить к работе, потому что, если они будут
назначены, но не приступят к работе в течение 1-2 месяцев, то нынешние
чиновники, зная о своей отставке, будут плохо выполнять свои обязанности и
вызовут у его величества еще большее неприятие своими жалобами и т.д., что в
первое время новые министры создадут свои канцелярии на основе старых
чиновников, даже если дела пойдут и не особенно блестяще. Министрам дадут
условное представление об их канцеляриях¹⁰⁶. В течение 6 недель
министерские канцелярии должны быть укомплектованы и приведены хотя бы
приблизительно в то состояние, какое они должны иметь по преобразовательным
планам.
Далее, приступили к обсуждению статей, еще не представленных
императору¹⁰⁷.
Дискуссию вызвал вопрос ответственности министров.
По проекту Новосильцева каждый министр представлял ежегодный отчет
императору. Этот отчет предварительно рассматривался Сенатом и вместе с
сенатским заключением в форме доклада подносился императору. Помимо этого,
Сенат наделялся правом требовать объяснения от министров в течение всего
года¹⁰⁸. Император высказал мнение в том смысле, что "Сенату
предоставлялось право, которым он никогда не обладал, что если из него хотят
сделать подобие суда, то одно будет противоречить другому"¹⁰⁹.
Н.Н. Новосильцев ответил, что его величество одобрил идею о том, чтобы еще
больше сблизить суд и подсудных, распределив департаменты Сената по
губерниям империи¹¹⁰, тогда первый департамент остался бы здесь и
его нельзя отделять от его административных функций, но это правило
заставило бы его стать в каком-то смысле зачатком верхней
палаты¹¹¹. Император согласился с этими доводами.
Далее, была одобрена статья, в которой устанавливалось, что все
министры являются членами Непременного Совета. Вопросы управления
обсуждаются в Непременном Совете, при участии министра, в компетенцию
которого входит данный вопрос и при обязательном участии министров юстиции,
внутренних дел и финансов. Было решено, что Непременный Совет будет
собираться только по официальному уведомлению, направленному лично каждому
из членов.
Александр I отметил, что для заседаний Непременного Совета уже
существуют специальные дни и если не будет дела, требующего срочного созыва,
то можно будет оповестить членов Непременного Совета об отмене очередного
заседания. Эту реплику приняли к сведению.
Дальнейшее обсуждение коснулось функций поручика министра. Он должен
был принимать полное или частичное участие во всех делах министра, по
усмотрению последнего. Император высказал мнение, что нужно будет конкретнее
определить сферу деятельности поручика министра, который слишком зависел от
министра.
Далее, министрам было приказано назначить два дня в неделю для приема.
Первоначально было решено, что министры должны были сами определить дни
приема, но император повелел, чтобы им назначить дни.
При обсуждении статьи о принципах организации министерских канцелярий,
император высказался за то, чтобы не включать эти положения в инструкцию
каждого министра.
Закончив чтение проекта, Новосильцев поинтересовался у Александра I о
возможности его реализации еще до заграничной поездки
императора¹¹². Александр I ответил отрицательно. Он считал, что
проект учреждения министерств не готов для реализации и что прежде
учреждения министерств, нужно выработать инструкции министрам.
П.А. Строганов высказался за то, чтобы император определил содержание
министерских инструкций. Александр I ответил, что инструкции должны
регулировать весь механизм деятельности министра и содержать задачи, которые
каждый министр должен выполнить по вверенному ему участку работы. Члены
комитета считали, что выработка этих инструкций не займет большого
количества времени. Но, они не убедили царя.
Конец заседания был посвящен обсуждению планируемого посещения
императором западных губерний.
В перерыве между заседаниями 21 апреля и 5 мая 1802 г., "молодые
друзья" провели две встречи с Ф.Ц. Лагарпом, 26 и 29 апреля, на которых
обсуждался проект Новосильцева. Вместе с Лагарпом, члены Негласного комитета
пришли к выводу о необходимости одновременной публикации указов о
преобразовании Сената и учреждении министерств¹¹³.
Начало заседания 5 мая 1802 г.¹¹⁴ было посвящено обсуждению
кандидатур министров финансов и юстиции.
Император сообщил членам Негласного комитета о своей беседе с Ф.Ц.
Лагарпом по поводу лиц, предполагаемых к назначению министрами. Александр I
предполагал назначить министром финансов графа Н.П. Румянцева¹¹⁵,
а министром юстиции А.И. Васильева¹¹⁶. Лагарп выразил сомнение в
необходимости перемещения А.И. Васильева в сферу юстиции, в виду большей
пользы его в управлении финансами, связанной с его долголетней практикой в
этой сфере. Лагарп отметил и общественное признание Васильева, как человека
разбирающегося в финансах. Члены Негласного комитета, отвечая Александру I,
признали благосклонность публики к Васильеву, но с другой стороны, отметили
тот факт, что в его ведении была до сих пор не столько область финансов,
сколько собственно казначейство¹¹⁷. Назначение же Румянцева
министром финансов, по словам членов Негласного комитета, было сопряжено с
назначением в помощники ему одного или нескольких способных чиновников.
Александр I сказал также, что Ф.Ц. Лагарп посоветовал ему поначалу
оставить казначейство и министерство финансов объединенными¹¹⁸,
потому что, раз это дело было в руках А.И. Васильева, то он будет более
способен разделить его на два министерства и, что вообще не стоило с самого
начала сразу заниматься разделением. Члены Негласного комитета высказались
за разделение этих учреждений, так как все части управления соотносятся
между собой и точно определены, и та или иная часть принадлежит к
определенному главному подразделению.
Император сообщил комитету о том, что Лагарп продолжает оставаться
уверенным в необходимости отдельного министерства коммерции. Александр I
выразил свое непонимание, что раз вы уже полагаете, будто существуют части,
точно определенные за одним подразделением, то почему вы относите пути
сообщения¹¹⁹ к министерству внутренних дел, а не к министерству
коммерции. Общее мнение членов комитета было таким - улучшение путей
сообщения непосредственно связано с народным благосостоянием, которое
является предметом министерства внутренних дел, поэтому это министерство не
следует лишать его главного инструмента, что именно от хорошего состояния
путей сообщения зависит равномерное распределение сведений, производимых
различными частями империи, так, чтобы в случае нехватки информации в одном
месте, ее можно было получить в другом, таким образом государственная
промышленность и производство только выиграют, потому что, их нужды будут
удовлетворены гораздо дешевле и, следовательно, народное богатство
возрастет, при этом, коммерция предназначаемая министру финансов может быть
понятна только в отношении сбора таможенных пошлин и, наконец, для роста
земледелия, государственной промышленности и поддержания продовольственного
снабжения именно пути сообщения являются основным
инструментом¹²⁰.
Александр I заметил, что это мнение является единственным
доказательством. П.А. Строганов сказал, что именно на него он и рассчитывал
и выразил сожаление, что Лагарп не изложил своих идей раньше - во время
встречи с ним несколько дней назад и во время встречи с Н.Н. Новосильцевым
накануне. Император спросил П.А. Строганова почему это его раздражает, ведь
он передал членам Негласного комитета мнения Ф.Ц. Лагарпа дословно. П.А.
Строганов ответил, что по причине несовпадения взглядов членов Негласного
комитета и Ф.Ц. Лагарпа, было бы интереснее заранее узнать позицию Лагарпа и
обсуждать вопросы с ним самим, что в данный момент становится невозможным
из-за приближающегося отъезда Ф.Ц. Лагарпа.
Заключительная часть заседания была посвящена обсуждению мнений
высказанных в Непременном Совете, по поводу проекта указа Сенату В.П.
Кочубея¹²¹.
На заседании 12 мая 1802 г.¹²² были рассмотрены записки,
присланные А.Р. Воронцовым.
Прежде всего, было прочитано письмо А.Р. Воронцова на имя императора, в
котором он всячески одобрил план учреждения министерств¹²³,
отметив, что покойная императрица¹²⁴ в самом начале своего
царствования высказывала подобные идеи, но потом оставила их.
Далее, были заслушаны: 1) Замечания на самый указ; 2) Примечание на
разные статьи; 3) О Лесном департаменте; 4) О кратких денежных ведомостях,
которые управляющий финансами обязан ежемесячно подавать императору; 5) Об
отчете и ревизии; 6) Особая записка о разных предположениях имеющих связи с
учреждаемою администрацией¹²⁵.
Первая записка¹²⁶ содержала общие предложения по организации
министерств, которые сводились к необходимости учреждения министерства
коммерции, к невключению Государственного казначея в число министров и
членов Непременного Совета, и объединению обязанностей министра юстиции и
генерал-прокурора.
Император поддержал мнение Воронцова об учреждении министерства
коммерции. Ввиду этого, было решено учредить министерство коммерции, не
учреждая министерства государственного казначейства¹²⁷.
В отношении обязанностей генерал-прокурора и министра юстиции, члены
Негласного комитета отметили, что их объединение уже запланировано в проекте
учреждения министерств. Поэтому было решено лишь уточнить данную статью
министерского проекта.
Далее, рассматривались замечания А.Р. Воронцова по отдельным
министерствам, высказанные в 1-й записке.
Было утверждено изменение статьи проекта учреждения министерств,
предложенное Воронцовым. Положение о представлениях предводителей дворянства
к министру внутренних дел по делам вытекающим из их обязанностей, по мнению
Воронцова слишком отвлеченное и общее, заменялось положением о
представлениях предводителей дворянства, которые могут оказать влияние "на
общее благоденствие" или на предупреждение злоупотреблений в администрации.
Предложение Воронцова о включении в ведение министерства внутренних дел
Мануфактур-коллегии полностью, без исключений было отвергнуто. Статья
проекта об учреждении министерств оставлена неизменной. Мануфактур-коллегия
входила в состав министерства внутренних дел, за исключением Экспедиции о
заготовлении гербовой бумаги.
Было поддержано замечание Воронцова по горным заводам, подчиненным
Кабинету е.и.в. В проекте Н.Н. Новосильцева планировалось передать в
управление министра финансов Берг-коллегию и горные заводы Кабинета е.и.в.
А.Р. Воронцов считал такое подчинение излишним. Александр I заметил в этой
связи, что Кабинет е.и.в. и все, что с ним связано, составляет собственное
императорское имущество, которое не должно входить в "категорию общих
властных структур государства". Члены Негласного комитета договорились
исключить из проекта учреждения министерств пункт, касающийся подчинения
горных заводов Кабинета е.и.в. министру финансов.
Предложение о назначении особого управляющего государственной
казной¹²⁸, в связи с отменой министерства государственного
казначейства, также было отвергнуто членами Негласного комитета.
На предложение Воронцова об исключении из ведомства министерства
народного просвещения учебных заведений, состоящих под покровительством
императрицы Марии Федоровны, Александр I ответил, что это уже решено
Негласным комитетом и будет произведено особым указом.
А.Р. Воронцовым было предложено исключить из ведения министерства
народного просвещения кадетские корпуса и военные училища, с передачей их в
ведение военного и морского министерств. По этому предложению были высказаны
разные мнения. Александр I не понимал, почему нужно делать это исключение,
так как все управление кадетскими корпусами и военными училищами должно быть
в одних руках. А. Чарторыйский высказался в поддержку предложения Воронцова,
обосновывая его специальным предназначением кадетских корпусов. П.А.
Строганов считал возможным первоначально оставить кадетские корпуса в
ведении министерства народного просвещения. Сославшись на опыт Франции, где
специальные школы подчинены различным министерствам, а их ученики, во время
учебы, считаются уже состоящими на службе. Он высказал мнение, что если
будет воспринят французский опыт, то специальные учебные заведения должны
подчиняться различным министерствам, если нет, то все учебные заведения
должны подчиняться одному министру (т.е., очевидно, министру народного
просвещения). Этот вопрос не получил определенного решения. Но, П.А.
Строганову показалось, что император принял его точку зрения.
Далее, обсуждалась формулировка названия министерства народного
просвещения. В.П. Кочубей выступил за министерство народного образования.
Его поддержал П.А. Строганов. Другие члены комитета считали более точным
термин министерство народного просвещения. Продолжительная дискуссия
закончилась утверждением названия - министерство народного
просвещения¹²⁹.
Кроме того, в самом конце своей 1-й записки, в замечании на XVIII
статью проекта организации министерств, А.В. Воронцов впервые применил
термин "товарищ" министра¹³⁰. Поэтому, несмотря на то, что в
проекте остался прежний термин "поручик" министра, А.Р. Воронцова следует
считать первооткрывателем этого термина.
Затем, перешли к обсуждению 2-й записки Воронцова. В ней излагались
причины замечаний на проект учреждения министерств.
Главным доводом А.Р. Воронцова, которым граф руководствовался в пользу
министра коммерции, являлось то, что министр финансов, заботящийся только об
увеличении государственных доходов, окажет плохую услугу торговле, которая
иногда нуждается в "жертвах". Члены Негласного комитета ответили, что среди
обязанностей министра финансов, есть обязанность использовать для повышения
государственных доходов только те средства, которые не истощают отрасли
хозяйства, а наоборот укрепляют их, кроме того, имелось еще одно
"противоядие" * любая новая мера должна была обсуждаться в комитете
министров и если такая мера была бы в ущерб другим, то она была бы
приостановлена остальной частью министров, чтобы в конечном итоге
использовать все меры для повышения общественного благосостояния. Александр
I продолжал быть уверенным в необходимости назначения министра
коммерции¹³¹.
(Беглое упоминание "комитета министров" при обсуждении полномочий
министра финансов¹³² было последним на заседаниях Негласного
комитета, запротоколированных П.А. Строгановым).
Одобрение Негласного комитета вызвало предложение Воронцова о включении
в статью о передаче в ведение министерства финансов всех банков, особого
определения, о том, что правительство не будет использовать эти учреждения в
целях спекуляции.
Было отвергнуто предложение о назначении Государственного казначея на
трехлетний срок, с продлением этого срока еще на три года, по повелению
императора, в том случае если его деятельность будет успешной. Члены
комитета и государь считали, это предложение слишком необычным, так как
длительность пребывания на этой должности является дополнительным стимулом
для приобретения "рутинных навыков", необходимых в этом деле и что на данной
должности чем больше опыта, тем лучше.
Окончание 2-й записки содержало предложение Воронцова о наделении
министров инструкциями двух видов. В первой секретной инструкции должна была
быть изложена система преобразований. Вторая инструкция предназначалась для
всеобщего сведения.
В 3-й записке Воронцов считал неудобным передачу Лесного департамента в
состав министерства финансов, пока не будет проведено разграничение между
лесами годными для кораблестроения и прочими лесами. Император не принял
этого замечания.
В 4-й записке внимание членов Негласного комитета привлекло предложение
Воронцова о ежемесячных ведомостях расходов, представляемых министром
финансов государю. Оно не было принято, в виду того, что данная ведомость
должна была составляться на основе отдельных ведомостей каждого из
министерств, расходы которых определялись общей годовой сметой, составляемой
на основе отчетов всех министерств.
5-я записка рассматривалась на другом заседании¹³³. Время
его проведения не установлено. А.Р. Воронцов предложил учредить ревизионную
комиссию при Сенате, по проверке министерских счетов. В обоснование этого
предложения Воронцов сослался на примеры подобных учреждений во Франции и
Англии. Члены комитета поддержали эту идею. Император, как показалось П.А.
Строганову, одобрил общее мнение.
6-я записка содержала в себе вопросы Воронцова по различным предметам
государственного управления в связи с реформой администрации: дальнейшая
судьба статс-секретарей; порядок доклада дел по рекетмейстерской части; кто
отвечает за прием жалоб на присутственные места и просьбы о "милостях и
вспоможествованиях"; порядок рассмотрения синодальных дел и докладов;
порядок представления императору генерал-прокурором меморий и докладов
Сената¹³⁴.
Александр I ответил, что статс-секретари остаются при императоре, в
количестве 3 или 4 человек. Остальные вопросы остались без ответа.
После рассмотрения записок А.В. Воронцова, члены Негласного комитета
отметили незначительность сделанных им замечаний.
В конце заседания В.П. Кочубей зачитал записку о предстоящей
заграничной поездке императора.
С 20 мая по 22 июня Александр I находился в заграничной
поездке¹³⁵.
27 мая П.А. Строганов ознакомил с содержанием проекта учреждения
министерств брата А.Р. Воронцова - С.Р. Воронцова¹³⁶. По
результатам этой беседы, Строгановым была составлена записка¹³⁷.
Наиболее существенными предложениями по министерской реформе, были
следующие предложения: С.Р. Воронцов считал излишним министерство коммерции,
так как все предметы данного министерства должны находиться под управлением
министра внутренних дел; С.Р. Воронцов высказался за передачу почтового
управления из министерства финансов в министерство внутренних дел. Также им
было высказано предложение о должности поручиков министров. По его мнению,
они должны отвечать только за те дела, которые скреплены их
подписью¹³⁸. С.Р. Воронцов внес предложение об изменении редакции
проекта учреждения министерств. Он предложил разделить проект на два
правовых акта: манифест об учреждении министерств и манифест о назначении
министров. (Совмещение в одном проекте и учреждения министерств и назначений
министров является важной отличительной особенностью редакций проекта
учреждения министерств Н.Н. Новосильцева до 27 мая 1802 г.) Предложение С.Р.
Воронцова было принято и осуществлено на практике.
С 27 мая по первые числа сентября 1802 г., Н.Н. Новосильцев продолжил
работу над редакцией проекта учреждения министерств¹³⁹.
Пока не найдено документов подтверждающих гипотезу М.М. Сафонова о
продолжении заседаний Негласного комитета в июне-сентябре 1802 г. на которых
могло быть продолжено обсуждение проекта¹⁴⁰.
Опираясь на свидетельство В.П. Кочубея¹⁴¹, с большой долей
вероятности, можно сказать, что окончательный проект манифеста "Об
учреждении министерств", поступил на подпись к Александру I, 3 или 4
сентября 1802 г.
8 сентября 1802 г. император Александр I подписал ряд правовых актов,
среди которых были: указ Сенату "О правах и обязанностях Сената", манифест
"Об учреждении министерств", указ Сенату "Об образовании первых трех
коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных
к управлению министерствами"¹⁴².
Последнее заседание Негласного комитета, посвященное обсуждению
министерской реформы - а именно, особенностям ответственности министров
перед Сенатом, произошло уже после учреждения министерств и затронуло
вопросы уже не подготовки, а реализации министерской реформы.
Заседание 16 марта 1803 г.¹⁴³ было собрано по повелению
императора для обсуждения ряда статей проекта указа Сенату написанного Н.Н.
Новосильцевым, которые вызвали неодобрение государя¹⁴⁴.
Из всех записей заседаний Негласного комитета, запись заседания 16
марта 1803 г. носит в наибольшей степени мемуарный характер. В ней П.А.
Строганов, помимо содержания самого заседания, сообщает о событиях
произошедших до и после этого заседания, оперируя неопределенными понятиями
"накануне" и "несколько дней спустя".
В начале своего конспекта П.А. Строганов рассказывает о беседе между
ним, А. Чарторыйским и Н.Н. Новосильцевым, состоявшейся накануне заседания
16 марта 1803 г.¹⁴⁵. Во время беседы Новосильцев зачитал свой
проект указа Сенату, некоторые статьи которого император признал спорными.
Недовольство Александра I вызвало право Сената проверять министров и
делать представления государю, в случае введения императора в заблуждение
министрами.
Проект показался П.А. Строганову и А. Чарторыйскому "весьма неплохим".
Вместе с Н.Н. Новосильцевым они признали, "что весь манифест¹⁴⁶
сойдет за игру; если бы мы не установили эту ответственность, тогда мы
потворствовали бы деспотизму, еще более суровому, нежели
ранее"¹⁴⁷.
Непосредственно на самом заседании Негласного комитета 16 марта 1803
г., во время чтения проекта указа Сенату Н.Н. Новосильцева, император внес
на обсуждение вопрос о возможности Сената входить с представлением к
императору, в том случае, когда министерский доклад уже утвержден
"высочайшей" подписью.
Чарторыйский, Строганов и Новосильцев, считали необходимым наличие
такого права у Сената, поскольку, нельзя отнять у Сената право изобличать
министров во лжи и воспрепятствовать, таким способом, подрыву доверия
императора в таких случаях.
В.П. Кочубей, первоначально выступивший против, согласился с доводами
членов Негласного комитета. Александр I изъявил на это согласие.
Далее, император не согласился с концовкой проекта Новосильцева, в
которой он доказывал, что доклад Военной коллегии¹⁴⁸ не
противоречит правам дворянства и выражал от имени императора благодарность
Сенату за усердие в работе.
Несмотря, на доводы членов Негласного комитета, что подобное окончание
указа является мягким, но в то же время строгим наставлением, император
остался при своем мнении.
Остальное время заседания было посвящено обсуждению русско-шведских
отношений и вопросу организации Комитета о городских учреждениях города
Риги.
Примечание к протоколу заседания 16 марта 1803 г., написанное П.А.
Строгановым, показывает как этот вопрос был разрешен практически. Несколько
дней спустя Н.Н. Новосильцев представил императору проект указа Сенату,
переписанный начисто. В текст проекта Н.Н. Новосильцев включил финальные
строки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 1803 г., но уже не в смысле
поздравления, а предупреждения. С этой формулировкой император согласился и
одобрил проект¹⁴⁹.
Несмотря на кажущееся сохранение ответственности министров перед
Сенатом, указ 21 марта 1803 г. означал ликвидацию права представления
Сената¹⁵⁰ и подтвердил отсутствие министерской ответственности
перед Сенатом.
На этом обсуждение в Негласном комитете министерской реформы было
завершено.
Заключение

Анализ протоколов Негласного комитета и проектов, обсуждавшихся на его
заседаниях, позволяет сделать ряд выводов.
I. В основу манифеста "Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г.
легли черновики Н.Н. Новосильцева из фондов ОР РНБ¹ и СПбФ ИРИ
РАН². Причем, если черновики из ОР РНБ представляют собой самые
ранние записи³, сделанные Н.Н. Новосильцевым еще до написания
своего предварительного проекта учреждения министерств, обсуждавшегося в
Негласном комитете 11 апреля 1802 г., то основная часть⁴
черновиков из СПбФ ИРИ РАН, является уже фрагментами предварительного,
полного и окончательного проектов манифеста "Об учреждении министерств".
Сравнительное исследование протоколов Негласного комитета и черновиков
Н.Н. Новосильцева позволяет классифицировать весь черновой материал,
касающийся манифеста "Об учреждении министерств". 1) Ранние черновые записи
Н.Н. Новосильцева, написанные до начала обсуждения его предварительного
проекта учреждения министерств в Негласном комитете, (т.е. до 11 апреля 1802
г.) - ОР РНБ. Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2 Л. 1-6; СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп.
1. Д. 1186. Л. 1-5; 2) Проекты введения к манифесту об учреждении
министерств, относящиеся ко времени обсуждения в Негласном комитете проекта
введения В.П. Кочубея, (т.е. к 24 марта 1802 г.); черновые записи Н.Н.
Новосильцева - СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 6-10, 11-15; проект
введения неизвестного автора - РГИА Ф. 1101. Оп. 1. Д. 225. Л. 1-4; 3)
Предварительный проект организации министерств Н.Н.Новосильцева,
обсуждавшийся в Негласном комитете 11 апреля 1802 г. - СПбФ ИРИ РАН. К. 115.
Оп. 1. Д. 1186. Л. 17-32 об; 4) Полный проект организации министерств Н.Н.
Новосильцева, обсуждавшийся в Негласном комитете 21 апреля 1802 г. - СПбФ
ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 34-35 об. Фрагменты черновика. Кроме
того, подлинная рукопись проекта организации министерств с замечаниями А.Р.
Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37), обсуждавшаяся в Негласном
комитете 12 мая 1802 г. позволяет почти в полном объеме
восстановить⁵ редакцию полного проекта организации министерств,
существовавшую к 12 мая 1802 г., а значит и к 21 апреля 1802 г., поскольку
промежуточное заседание Негласного комитета между 21 апреля и 12 мая 1802 г.
- заседание 5 мая 1802 г., было посвящено в основном обсуждению кандидатур
нескольких министров; 5) Редакция полного проекта учреждения министерств
после 12 мая и до 27 мая 1802 г. - РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37; 6)
Окончательная редакция проекта учреждения министерств, отражающая работу над
ним Н.Н. Новосильцева уже после 27 мая (даты беседы П.А. Строганова с С.Р.
Воронцовым) и до 4-5 сентября 1802 г., (даты поступления проекта манифеста
"Об учреждении министерств" на подпись к императору) - СПбФ ИРИ РАН. К. 115.
Оп. 1. Д. 1186. Л. 33-33 об; 36-41 об. Фрагменты черновиков.
II. Зарубежный опыт, главным образом французский, оказал лишь самое
минимальное влияние на разработку министерской реформы в России. Это влияние
выразилось исключительно в совпадении названий большинства французских и
российских министерств (6-ти из 8-ми), при наличии существенных различий во
внутренней структуре этих учреждений.
III. Опосредованно, через свои записки и проекты, которые
рассматривались и обсуждались на заседаниях Негласного комитета, в
разработке министерской реформы приняли участие заочно и другие лица,
которые не были членами Негласного комитета. Это: братья А.Р. и С.Р.
Воронцовы, Ф.И. Клингер, Ф.Ц. Лагарп, А.Н. Оленин и Л.К. Платер.
IV. На заседаниях Негласного комитета не были разработаны основные
вопросы министерской реформы - вопросы организационного устройства и порядка
делопроизводства учреждаемых министерств. Простая роспись учреждений
коллежской системы управления по министерствам⁶, плохо
проработанный порядок взаимодействия этих учреждений с
министрами⁷ и указание об образовании канцелярий при каждом
министре⁸ - были явно недостаточными мерами.
Тем самым, можно констатировать факт практически полного отсутствия
организационно-структурной подготовки министерской реформы.
V. Как таковое, создание нового высшего административного органа
Российской империи - будущего Комитета министров, членами Негласного
комитета не планировалось. Исследование протоколов Негласного комитета и
проектов учреждения министерств показывает, что основное мнение, к которому
пришли члены Негласного комитета в этом вопросе - это разделение
Непременного Совета на два состава. Узкого - из одних министров, для
рассмотрения дел текущего управления и широкого - из министров и остальных
членов Непременного Совета, для решения особо важных дел⁹.
Соответственным образом, в Негласном Комитете не было осуществлено
серьезной проработки сферы компетенции, порядка делопроизводства и структуры
этого органа.
Только уже практическая деятельность Комитета министров, подкрепленная
самым весомым авторитетом - личным участием императора, в первые годы его
деятельности; привела к тому, что это учреждение практически сразу заняло
место высшего административного органа Российской империи.
VI. Неразработанность вопросов организационного устройства и порядка
делопроизводства будущих министерств с одной стороны и мнения императора
Александра I, высказанные на заседаниях Негласного комитета 24
марта¹⁰ и 21 апреля¹¹ 1802 г. с другой стороны, в
соответствии с которыми, коллегии не упразднялись, и постепенно заменялись
канцеляриями министров, а первоначальная деятельность министерств
осуществлялась на основании "Генерального регламента" об управлении коллегий
- изначально предопределили компромиссный, половинчатый характер
министерской реформы, (ее начального периода 1802-1810 гг.). Выразившийся в
построении министерской системы управления на основе учреждений коллежской
системы управления, путем механического переподчинения коллегий и коллежских
учреждений министрам, с сохранением коллежского организационного устройства
и порядка делопроизводства этих учреждений.
VII. На заседаниях Негласного комитета обсуждалась реформа только
части¹² центральных учреждений коллежской системы управления,
большинство из которых будет упомянуто в тексте манифеста "Об учреждении
министерств" 8 сентября 1802 г. Реформирование другой части¹³
учреждений коллежской системы управления не обсуждалось в Негласном
комитете, что объяснялось неопределенностью правового статуса ряда
учреждений, а в отношении учреждений придворного управления, определялось
мнением императора Александра I, высказанным на заседании Негласного
комитета 12 мая 1802 г.: "Кабинет [т.е. Кабинет е.и.в.] и все, что с ним
связано, рассматривается как личная собственность императора, в некотором
роде ... цивильный лист, следовательно, он не должен входить в категорию
общих властных структур государства"¹⁴. Фактически, это мнение
распространялось и на все учреждения придворного управления. Что косвенно
подтверждается более ранней репликой Александра I, произнесенной на
заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г.: "Комиссия по постройке
Кремлевского дворца [т.е. Экспедиция кремлевского строения] зависит от
администрации двора"¹⁵.
Таким образом, еще на стадии подготовки и обсуждения министерской
реформы, степень ее охвата была ограничена только частью учреждений
коллежской системы управления.
Особенности подготовки и разработки министерской реформы, наложили свой
отпечаток и на процесс практической реализации этой реформы, т.е. процесс
создания министерской системы управления, предопределив половинчатость и
юридическую неурегулированность (до 1811 г.) всего это процесса.
Во многом, именно в связи с этими особенностями завершение правового
оформления министерской системы управления, в виде издания "Учреждений" и
"Образований" каждого конкретного центрального учреждения государственного
управления было осуществлено только к середине 30-х гг. XIX в.

ИЛЛЮСТРАЦИИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

МАНИФЕСТ "ОБ УЧРЕЖДЕНИИ МИНИСТЕРСТВ"
ОТ 8 СЕНТЯБРЯ 1802 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

УКАЗ "ОБ ОБРАЗОВАНИИ ПЕРВЫХ ТРЕХ КОЛЛЕГИЙ В ОБРАЗЕ ПРОИЗВОДСТВА ДЕЛ НА
ПРЕЖНЕМ ОСНОВАНИИ И О ЛИЦАХ, ИЗБРАННЫХ К УПРАВЛЕНИЮ МИНИСТЕРСТВАМИ"
ОТ 8 СЕНТЯБРЯ 1802 г.

ПРИМЕЧАНИЯ
Введение
¹ Латкин В.Н. Комитет министров в начале царствования
Александра I /Юридический вестник. 1889. Т. 3. Кн. IX (Сентябрь). С. 89-116;
Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России. / Журнал
министерства юстиции. (Далее: ЖМЮ) 1902. No 9. С. 39-73, No 10. С. 1-54/;
Великий князь Николай Михайлович. Граф Павел Александрович Строганов
1774-1817: Историческое исследование эпохи Александра I. (Далее: Строганов),
СПб., 1903. Т. 1-3. Т. 2; Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в
России и указ о правах Сената 8 сентября 1802 года. М., 1906; Покровский
С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906; Семевский В.И. Вопрос о
преобразовании государственного строя России в XVIII и первой четверти XIX
века (Очерк из истории политических и общественных идей)/Былое. 1906. No 1.
С. 1-59; No 2. С. 69-118; No 3. С. 151-206.
² Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории
России в первой четверти XIX века. М.-Л., 1957 (Далее: Предтеченский А.В.
Указ. соч.); Ерошкин Н.П. 1) История государственных учреждений
дореволюционной России. М., 1968; 2) Министерства России первой половины XIX
века - фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1968;
3) Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половин
XIX века). М., 1981 (Далее: Ерошкин Н.П. Указ. соч.); Сафонов М.М. 1)
Протоколы Негласного комитета. Вспомогательные исторические дисциплины
(ВИД). 1976. No 7. С. 191-219. (Далее: Сафонов М.М. Протоколы); 2) Проблема
реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX в. Л., 1988
(Далее: Сафонов М.М. Указ. соч.); Казанцев С.М. 1) Реформы высших и
центральных государственных органов Российской империи в начале XIX в.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Л.,
1981. (Далее: Казанцев С.М. Указ. соч.); 2) Манифест 8 сентября 1802 г. об
учреждении министерств в России/Вестник ЛГУ. Серия История КПСС ... 1985. No
20. (Вып. 3). С. 73-80/. (Далее: Казанцев С.М. Манифест).
³ Самсонов П.Е. 1) Значение министерской реформы 1802 г. для
эволюции государственного строя Российской империи./Вестник СПбГУ. Сер. 6.
1994. Вып. 1 (No 6). С. 95-97; 2) Становление Комитета министров в начале
XIX в. / Там же. Вып. 3. (No 20). С. 109-113; Михеева И.В. Российские
министерства в XIX веке / Журнал российского права. 2000. No 4. С. 155-162/.
⁴ Несмотря на заявленную в названиях узкую специализацию
исследований дореволюционных историков С.П. Покровского и М.В.
Довнар-Запольского, как таковое внимание, уделяемое в них разработке
министерской реформы, было рассеяно в работе Покровского достаточно обширным
периодом данного исследования, а в книге Довнар-Запольского сконцентрировано
в основном на сенатской реформе 1802 г.
⁵ Предтеченский А.В. Указ. соч. С. 90-110; 135-142.
⁶ Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 207-208.
⁷ Казанцев С.М. Указ. соч. С. 85-100.
⁸ Сафонов М.М. Указ. соч. С. 203-212; 232-233.
⁹ Raeff M. 1) Michael Speransky. Statesman of imperial
Russia 1772-1839. Nijhoft. 1957; 2) Understanding imperial Russia: State and
society in the old regime. New York. Columbia University Press. 1984.
¹⁰ Amburger E. Geschichte der Behordenorganisation Russlands
von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden, 1966.
¹¹ Seton-Watson H. The Russian empire 1801-1917. Oxford,
1967.
¹² Torke H. Das russische Beatentum in der ersten Hafte der
19 Jahrhundert/Forshungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd. 13. Berlin.
1967. S. 7-345/
¹³ Yaney G. The Systematization of Russian Government:
Social Evolution in the Domestic Administration of Imperial Russia
1711-1905. University of Illinois Press. Urbana., 1973.
¹⁴ Raeff M. Le climat politique et les projets de reforme
dans les premieres annees du regne d'Alexandre I-er. / Cahiers du Monde
Russe et Sovietique. 1961. Vol. 2. 34. P. 415-433.
¹⁵ McConnell A. Alexander I's Hundred Days: The Politics of
a Paternalist Reformer. / Slavic review. 1969. Vol. 28. P. 373-393.
¹⁶ Roach E. The Origins of Alexander I's Unofficial
Gommitee. / The Russian Review. 1969. Vol.. 28. 3. P. 315-326.
¹⁷ Christian D. 1) The political views of Unofficial
Commitee in 1801: Some New Evidence/The Canadian-American Slavic Studieс
1978. Vol. 12. 2. P. 247-265; 2) The "senatorial party" and theory of
collegian government 1801-1803/The Russian Review 1979. Vol. 38. No 3. P.
298-322/.
¹⁸ Фатеев А.М. 1) Борьба за министерства (эпоха триумвирата)
/ Сборник статей посвященных Павлу Николаевичу Милюкову 1859-1929. Прага,
1929. С. 405-433; 2) Политические направления первого десятилетия XIX в. В
борьбе за Сенат. / Сборник Русского института в Праге. Прага, 1929. Т. I. С.
205-260.
¹⁹ Vernadcky G. Reforms under Gzar Alexander I. French and
American influences. / The Review of Politics. 1947. Vol. 9. No 1. P. 47-64.
²⁰ Неофициальный совещательный орган при императоре
Александре I по разработке и обсуждению реформ в 1801-1803 гг. В состав
которого входили В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев, П.А. Строганов и А.А.
Чарторыйский.

Подготовка и разработка министерской реформы в России
¹ Александр I Павлович (1777-1825), российский император в
1801-1825 гг.
² Специфически религиозная сфера деятельности Синода -
высшего государственного органа Российской империи по делам русской
православной церкви, способствовала достаточному отдалению его от проблем
светского государственного управления.
³ История Правительствующего Сената за двести лет: В 5-ти
тт. СПб., 1911; Т. 2. С. 696.
⁴ Павел I Петрович (1754-1801), российский император в
1796-1801 гг.
⁵ Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е.
С 1649 по 12 декабря 1825 года. СПб., 1830. Т. 1-45. Далее: ПСЗ-1. Т. 24. No
17639. С. 234-237.
⁶ История Правительствующего Сената... Т. 2. С. 639.
⁷ Екатерина II Алексеевна (Софья Фредерика Августа
Ангальт-Цербстская) (1729-1796), российская императрица в 1762-1796 гг.
⁸ Архив Государственного Совета. СПб., 1869-1901. Т. 1-4. Т.
2. С. V.
⁹ Преобразования администрации эпохи императора Александра
I, начнутся именно с этого органа.
¹⁰ В соответствии с современной терминологией.
¹¹ А также в Сенате, в отношениях с местными учреждениями
государственного управления.
¹² В отношении президента Военной коллегии только частично,
поскольку Военно-походная е.и.в. канцелярия практически с момента своего
учреждения в 1797 году сделалась высшей надстройкой над Военной коллегией.
¹³ Сборник Русского исторического общества. Т. 1-148. СПб.,
1867-1916. Далее: Сборник РИО. Т. 90. С. 202. (Записка В.П.Кочубея "Об
учреждении министерств" от 28 марта 1806 г.).
¹⁴ Только в сфере высшего военного управления.
¹⁵ Наряду с "творимым государем законом" - правовыми актами
инициированными самим императором.
¹⁶ Коллегия иностранных дел, Военная коллегия, Адмиралтейств
коллегия, Камер-коллегия, Медицинская коллегия, Мануфактур-коллегия,
Берг-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и
Финляндских дел.
¹⁷ Департамент водяных коммуникаций и Герольдия.
¹⁸ Главное почтовое правление (Почтовый департамент),
ведомство Государственного казначея (Государственное казначейство), Главная
соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении
народных школ (Главное училищное правление), Государственный ассигнационный
банк, Государственный заемный банк, Государственный вспомогательный банк для
дворянства, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Канцелярия
рекетмейстерских дел, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства
иностранных и сельского домоводства, Экспедиция государственных конских
заводов, Тайная экспедиция, Военно-походная е.и.в. канцелярия.
¹⁹ Департамент уделов, Кабинет е.и.в., Капитул российских
кавалерских орденов, Придворная канцелярия, Придворная контора,
Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская
контора, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская и Оружейная палата.
²⁰ Государственные учреждения России в XVIII веке
(Законодательные материалы). Составитель А.В. Чернов. М., 1960. Далее:
Чернов А.В. Указ. соч. С. 7.
²¹ Кочубей Виктор Павлович (1768-1834), граф, князь (с
1831), вице-канцлер, член Коллегии иностранных дел в 1798-1799, 1801-1802,
министр внутренних дел в 1802-1807, 1819-1825, председатель Департамента
гражданских и духовных дел Государственного Совета в 1816-1819, председатель
Государственного Совета и Комитета министров в 1827-1834.
²² Шильдер Н.К. Император Александр Первый, его жизнь и
царствование. СПб., 1897-1904. Т. 1-4. Далее: Шильдер Н.К. Указ. соч. Т. 1.
С. 266.
²³ Чарторыйский (Чарторыжский) Адам Адамович (Адам Ежи)
(1770-1861), князь, российский посол в Сардинии в 1799-1801, товарищ
министра иностранных дел в 1802-1804, министр иностранных дел в 1804-1806,
попечитель Виленского учебного округа в 1816-1824, президент Сената и
Национального польского правительства в 1830-1831.
²⁴ Мемуары князя Адама Чарторыйского и его переписка с
императором Александром I. М., 1912-1913. Т. 1-2. Далее: Мемуары
Чарторыйского. Т. 1. С. 135. Текст проекта манифеста не сохранился.
²⁵ Лагарп (Ла Гарп) Фридрих-Цезарь (1754-1838), адвокат при
высшей апелляционной камере в Берне в 1774-1781, воспитатель великих князей
Александра и Константина Павловичей в 1783-1794, директор (глава
правительства) Гельветической республики в 1798-1800.
²⁶ Шильдер Н.К. Указ. соч. Т. 1. С. 162.
²⁷ Строганов Павел Александрович (1772-1817), граф, товарищ
министра внутренних дел в 1802-1807.
²⁸ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 14. Л. 1-4.
²⁹ Там же. Л. 3 об.
³⁰ Там же. Л. 9-17.
³¹ Там же. Л. 2 об.
³² Там же. Л. 3.
³³ Там же. Л. 25об-27.
³⁴ Дружеский союз между великим князем Александром
Павловичем и В.П. Кочубеем, Н.Н. Новосильцевым, П.А. Строгановым, А.А.
Чарторыйским, существовавший в 1797-1799 гг.
³⁵ Новосильцев (Новосильцов) Николай Николаевич (1762-1838),
граф (с 1835), товарищ министра юстиции в 1802-1808, президент Императорской
Академии наук в 1803-1810, полномочный делегат при Правительственном Совете
Царства Польского в 1815-1824, 1826-1830, председатель Государственного
Совета и Комитета министров в 1834-1838.
³⁶ Там же. Л. 25об.
³⁷ Там же. Л. 26.
³⁸ Там же. Л. 26.
³⁹ Там же. Л. 26об.
⁴⁰ Камер-фурьерский церемониальный журнал. (Далее: КФЖ).
1801. 1. СПб., 1901. С. 503.
⁴¹ Поскольку, уже 24 июня 1801 г. состоялось первое
заседание Негласного комитета.
⁴² РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 10. Л. 1-4.
⁴³ Там же. Д. 14. Л. 26.
⁴⁴ Там же. Д. 11. Л. 37-103об; Д. 12. Л. 1-66об.
⁴⁵ Там же. Д. 11. Л. 59-67. Это заседание ошибочно
датировано 16 марта 1802 г. и переплетено вместе с протоколами 1802 г. в
одном томе (ед. хр. No 11). На подлиннике рукописи протокола (л. 59) имеется
карандашное исправление последней цифры даты, цифра 3 исправлена на цифру 2.
Хотя достаточно ясно читается написанная чернилами цифра 3. Листы протокола
этого заседания отличаются от других форматом, сортом и филигранью бумаги.
Содержание протокола говорит о событиях 1803 г. Кроме того, 16 марта 1802 г.
члены Негласного комитета не присутствовали, (как это обычно бывало), на
обеде у государя (КФЖ. 1802. 1. С. 142-143).
⁴⁶ Тельберг Г.Г. Сенат и "право представления на высочайшие
указы". / Журнал министерства народного просвещения (Далее: ЖМНП), 1910, No
1. Январь. С. 33.
⁴⁷ Предтеченский А.В. Указ. соч. С. 91-92.
⁴⁸ Сафонов М.М. Протоколы. С. 201-202.
⁴⁹ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 10. Л. 5-6об.
⁵⁰ Текст не обнаружен.
⁵¹ Т.е. руководителями центральных учреждений
государственного управления и первыми министрами, появившимися еще до
учреждения министерств - министром уделов и министром коммерции.
⁵² РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 10. Л. 6-6об.
⁵³ Там же. Л. 6об.
⁵⁴ Там же. Д. 11. Л. 31-36об.
⁵⁵ Чичагов Павел Васильевич (1767-1849), в 1802
вице-адмирал, состоявший в свите императора Александра I, член Комитета для
образования флота (1802-1805). Товарищ министра морских сил в
сентябре-декабре 1802. Управляющий министерством морских сил в 1802-1807,
министр морских сил в 1807-1811.
⁵⁶ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Л. 34об-35.
⁵⁷ Там же. л. 35-35об.
⁵⁸ Там же. Д. 11. Л. 37-44об.
⁵⁹ Текст не обнаружен.
⁶⁰ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 39-40об.
⁶¹ Там же. Д. 14. Л. 56. Таблица No 1; Богданович М.И. Указ.
соч. Т. 1. Приложения. С. 98-99. Можно с уверенностью предположить, что
данная таблица была приложением к записке А. Чарторыйского.
⁶² Там же. Д. 11. Л. 41-41об.
⁶³ Там же. Л. 42об.
⁶⁴ Там же. Л. 45-58.
⁶⁵ На этом и ряде других фактов строится гипотеза М.М.
Сафонова о незапротоколированном П.А. Строгановым заседании Негласного
комитета, произошедшем в промежутке между 10 февраля и 10 марта 1802 г.
(Сафонов М.М. Протоколы. С. 194).
⁶⁶ Термин министерство [ministere] употребляется в записях
П.А. Строганова для обозначения, как высшего государственного органа,
координирующего деятельность всех центральных государственных учреждений, в
смысле правительства, так и для обозначения каждого конкретного
министерства.
⁶⁷ Платер (Плятер, Платер де-Броль) Людвиг (Лудвиг)
Казимирович (Константинович) (1775-1846), граф, в 1802 камер-юнкер при дворе
императора Александра I. С 1816 генеральный директор Дирекции казенных
лесов, затем государственных имуществ в Царстве Польском. В 1819-1822
сенатор, Государственный секретарь Царства Польского.
⁶⁸ Текст не обнаружен. По версии С.М. Казанцева (Указ. соч.
С. 90-91), этим проектом является записка опубликованная в приложении ко 2
т. исторического исследования великого князя Николая Михайловича (Строганов.
Т. 2. С. 253-261). Великий князь Николай Михайлович считал, что она написана
П.А. Строгановым. Этой же версии придерживался А.В. Предтеченский (Указ.
соч. С. 139). Автор данного исследования согласен с точкой зрения С.М.
Казанцева. В данный момент эта записка, но без сопроводительных таблиц,
находится в фонде Строгановых. - РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 9-17об.
⁶⁹ С.М. Казанцев в своей статье (Казанцев С.М. Манифест. С.
73-80) ошибочно указывает в качестве 8-го министерства - министерство
коммерции, хотя и в публикации великого князя Николая Михайловича
(Строганов. Т. 2. С. 254) и в рукописи источника (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д.
9. Л. 10) ясно читается министерство казны - "ministere du tresor".
⁷⁰ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 10.
⁷¹ Almanach national de France. Paris. 1801. С. 67, 89-127.
⁷² Не обнаружены.
⁷³ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 55.
⁷⁴ По всей видимости, в распоряжении В.П. Кочубея был
новейший для того времени "Almanach national de France" за 1801 г.
⁷⁵ Almanach national de France. 1801. С. 67, 89-127.
⁷⁶ Оленин Алексей Николаевич (1763-1843), с 1801
статс-секретарь, товарищ министра Департамента уделов в 1803-1806, президент
Императорской Академии Художеств в 1817-1843, Государственный секретарь в
1826-1827.
⁷⁷ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 56. По смыслу записей
П.А. Строганова можно предположить, что А.Н. Оленину было поручено
подготовить проект образования министерств. До настоящего времени этот
проект не обнаружен.
⁷⁸ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 68-83об.
⁷⁹ Текст сенатского проекта не обнаружен. Отдельные
материалы: РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 13. Л. 46-47, 50-50об, 62-72, 75-80об.
Черновики П.А. Строганова; СПбФ ИРИ РАН. Ф. 176. Оп. 1. Д. 94. Л. 1-4об.
Черновики Н.Н. Новосильцева. Этот проект указа Сенату, составит основу для
указа "О правах и обязанностях Сената" от 8 сентября 1802 г. (ПСЗ-1. Т. 27.
No 20405. С. 241-243).
⁸⁰ Воронцов Александр Романович (1741-1805), граф,
поверенный в российских делах в Вене в 1761, чрезвычайный посланник в
Голландии в 1761-1762, 1764-1768, чрезвычайный посланник в Англии в
1762-1764, президент Коммерц-коллегии в 1773-1794, министр иностранных дел в
1802-1805.
⁸¹ Не обнаружен.
⁸² ОР РНБ. Ф. 1000. Оп. 1. Д. 497. Л. 2-3. Черновик тезисов
проекта, датированный 15 марта 1802 г.
⁸³ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 84-103об.
⁸⁴ Текст не обнаружен. Наряду с проектом введения к
манифесту об учреждении министерств В.П. Кочубея, сходный проект сохранился
в бумагах Н.Н. Новосильцева. (СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Д. 1196. Л. 6-10об.,
11-15). Кроме того, нами обнаружен неизвестный проект введения к манифесту
об учреждении министерств неустановленного автора, датируемый 1802 г. (РГИА.
Ф. 1101. Оп. 1. Д. 225. Л. 1-4). В этом небольшом по объему документе
содержится ряд очень важных положений, не вошедших в окончательный текст
манифеста 8 сентября 1802 г. Прежде всего, это установление преемственности
между учреждениями, существовавшими прежде - Кабинетом министров е.и.в.
(1730-1741) и Конференцией при высочайшем дворе (1756-1762), с учреждением
министерств, как мерами направленными к единой цели, к усовершенствованию
государственного управления. Характерен показ степени замешательства в
деятельности правительства ссылкой на то, "что не только судебные, но и
правительственные дела не имели желательного ходу и действия". Знаменательно
также обоснование министерской реформы тем, что во всех благоустроенных
государствах министерство составляет принадлежность правительства. Очевидно,
этот проект относится к начальному периоду деятельности Негласного комитета.
/ См. подробнее. Исторический архив. 2000. No 5. С. 206-209.
⁸⁵ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 87.
⁸⁶ Там же. Д. 12. Л. 11-22об.
⁸⁷ Предварительный характер этого проекта Н.Н. Новосильцева
доказывает запись П.А. Строганова, касающаяся следующего заседания
Негласного комитета 21 апреля 1802 г. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л.
24об-28об). На этом заседании, по словам П.А. Строганова, были рассмотрены,
как измененные статьи проекта, обсуждавшегося на заседании 11 апреля 1802
г., так и новые статьи, еще не обсуждавшиеся в Негласном комитете. Тем
самым, на заседании 21 апреля 1802 г. проект Н.Н. Новосильцева
рассматривался в более полном виде, чем на заседании 11 апреля 1802 г. Этот
факт, дал основание историку М.М. Сафонову (Указ. соч. С. 206) говорить о
предварительном и полном характере проекта Н.Н. Новосильцева, обсуждавшегося
на заседаниях Негласного комитета 11 и 21 апреля 1802 г.
⁸⁸ СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 17-32об.
Фрагмент черновика.
⁸⁹ В записях П.А. Строганова данное министерство обозначено
как министерство казны [ministere du tresor]. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12.
Л. 11). В проекте же Н.Н. Новосильцева применяется термин министерство
государственного казначейства (СПбФ ИРИ РАН. К 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 17).
Поэтому, в нашем исследовании мы воспользуемся термином первоисточника.
⁹⁰ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 11об-12.
⁹¹ В более ранних проектах Н.Н. Новосильцева
предусматривалось создание 9-ти министерств, с перечислением всех 9-ти
учреждений. В черновиках хранящихся в ОР РНБ (Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2. Л.
1об) и СПбФ ИРИ РАН (К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1об), упоминается девятое
министерство - министерство внешней торговли.
⁹² Вероятно, имеются в виду местные финансовые учреждения -
Казенные палаты и Уездные казначейства.
⁹³ Т.е. Экспедицией кремлевского строения.
⁹⁴ Очевидно, Н.Н. Новосильцев использовал термин "поручик"
по аналогии с "Учреждением для управления губерний Всероссийской империи",
где вице-губернаторы именуются поручиками губернатора (ПСЗ-1. Т. 20. No
14392. Ст. 48. С. 233; Ст. 117. С. 240). Во франкоязычных протоколах
Негласного комитета П.А. Строганова применяется соответствующий военный
термин "lieutenant".
⁹⁵ В записях П.А. Строганова используется неопределенный
термин Совет [Conseil] для обозначения и Совета при высочайшем дворе, и
Совета, учреждаемого по плану А. Чарторыйского, и Непременного Совета.
Поэтому, в нашем исследовании, в каждом конкретном случае мы будем
использовать специальный термин для обозначения этих учреждений.
⁹⁶ СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 29об-31об.
⁹⁷ Сафонов М.М. Указ. соч. С. 210.
⁹⁸ Так как, император не принял первоначальную формулировку
статьи проекта Новосильцева об обязательных консультациях в Непременном
Совете, а определение точных случаев обращения в Непременный Совет,
предложенное Александром I, было весьма сложным делом в условиях когда
планируемые к учреждению министерства еще не начали свою практическую
деятельность.
⁹⁹ Клингер (фон Клингер) Федор (Фридрих-Максимилиан)
Иванович (1752-1831), генерал-лейтенант (с 1811), директор Сухопутного
шляхетского корпуса в 1801-1820.
¹⁰⁰ Не обнаружен.
¹⁰¹ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1.Д. 12. Л. 23-38об.
¹⁰² На заседании 21 апреля 1802 г. были рассмотрены
переработанные статьи проекта Н.Н. Новосильцева, обсуждавшиеся на предыдущем
заседании Негласного комитета 11 апреля 1802 г. и новые статьи, внесенные
Новосильцевым в свой проект.
¹⁰² СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 34-35об.
Фрагменты черновика. Кроме того, общее представление о проекте,
обсуждавшимся 21 апреля 1802 г. дает подлинная рукопись проекта организации
министерств с замечаниями А.Р. Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л.
18-37). Через прочтение предложений, зачеркнутых П.А. Строгановым, в
процессе редактирования им этого проекта.
¹⁰⁴ Петр I Алексеевич (1672-1725), русский царь в 1682-1721,
российский император в 1721-1725.
¹⁰⁵ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 29об.
¹⁰⁶ Протоколы Негласного комитета и черновики проекта
учреждения министерств не дают ответа на вопрос, что подразумевал П.А.
Строганов под этими "условными представлениями".
¹⁰⁷ Т.е. статьями проекта учреждения министерств Н.Н.
Новосильцева еще не обсуждавшимися в Негласном комитете.
¹⁰⁸ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 34об-35.
¹⁰⁹ Там же. Д. 12. Л. 32об.
¹¹⁰ Очевидно, имеется ввиду докладная записка А.
Чарторыйского обсуждавшаяся в Негласном комитете 10 февраля 1802 г. По
версии М.М. Сафонова (Протоколы. С. 194), обсуждение записки А.
Чарторыйского было продолжено на незапротоколированном заседании Негласного
комитета. На этом заседании, видимо и была выдвинута идея о распределении
департаментов Сената по губерниям с оставлением первого департамента в
Санкт-Петербурге (Сафонов М.М. Протоколы. С. 209).
¹¹¹ В тексте протоколов Негласного комитета (РГАДА. Оп. 1.
Д. 12. Л. 32об-34), нарушена очередность обсуждения статей проекта Н.Н.
Новосильцева. Поэтому, в нашем исследовании мы будем ориентироваться
непосредственно на рукопись проекта учреждения министерств Н.Н.
Новосильцева. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37).
¹¹² С 20 мая по 22 июня 1802 г. (КФЖ. 1802. 1. С. 292-350).
¹¹³ Correspondance de F.C. de la Harpe et Alexandre ler...
Neuchatel. 1978-1979. Т. 1-2; Т. 1. С. 579-581, 590-603.
¹¹⁴ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 39-47об; 39-42об.
¹¹⁵ Румянцев Николай Петрович (1754-1826), главный директор
Государственного вспомогательного банка для дворянства в 1797-1798, главный
директор водяных коммуникаций в 1801-1809, министр коммерции в 1801-1810,
управляющий министерством иностранных дел в 1807-1808, министр иностранных
дел в 1808-1814, председатель Государственного Совета и Комитета министров в
1810-1812.
¹¹⁶ Васильев Алексей Иванович (1742-1807), Государственный
казначей в 1796-1800, 1801-1802 гг.
¹¹⁷ Т.е. Государственное казначейство, (ведомство
Государственного казначея).
¹¹⁸ Это мнение Ф.Ц. Лагарпа очень характерно, поскольку,
косвенным образом доказывает несомненность факта объединения всей финансовой
сферы в начале XIX в. в руках генерал-прокурора и подчиненного ему
Государственного казначея.
¹¹⁹ Во франкоязычных записях П.А. Строганова употребляется
термин коммуникации [communications].
¹²⁰ Таким образом, казалось, что вопрос о подчинении
Департамента водяных коммуникаций и Экспедиции о устроении дорог в
государстве министру внутренних дел был решен, но этого не произошло на
практике. Ввиду учреждения министерства коммерции и назначения министром
коммерции Н.П. Румянцева, с оставление за ним должности главного директора
водяных коммуникаций.
¹²¹ Указ "О правах и обязанностях Сената" от 8 сентября 1802
г. (ПСЗ-1. Т. 27. No 20405. С. 241-248).
¹²² РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 48-66 об.
¹²³ Текст не обнаружен.
¹²⁴ Имеется ввиду императрица Екатерина II.
¹²⁵ ОР РНБ. Ф. 1000. Оп. 1. Д. 497. Л. 1-29об.
¹²⁶ "Замечания на самый указ" (ОР РНБ. Ф. 1000. Оп. 1. Д.
497. Л. 2-3), содержит только краткие замечания по организации деятельности
Сената. (Предположения по делам Герольдии и необходимости выделения в 1-м
Департаменте Сената официального дня для заседаний по вопросам Герольдии). В
виду этого, опираясь на следующие факты: 1) Отмеченное еще в начале 80-х гг.
XX в. советским историком государства и права С.М. Казанцевым (Указ. соч. С.
98-99) тождество замечаний, сделанных на полях "Проекта организации
министерств", опубликованного дореволюционным историком великим князем
Николаем Михайловичем (Строганов. Т. 2. С. 277-297), с замечаниями А.Р.
Воронцова зафиксированными в протоколе заседания Негласного комитета 12 мая
1802 г. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 48об-58); 2) Совпадение
текстуальных особенностей рукописи "Проекта организации министерств",
хранящейся в РГАДА, с рукописями остальных 5-ти записок А.В. Воронцова,
рассматривавшихся на том же заседании Негласного комитета и хранящихся в
данный момент в ОР РНБ. Основной текст всех этих записок представляет собой
писарский список, подписанный в конце подлинной росписью А.Р. Воронцова
(РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 36об; ОР РНБ. Ф. 1000. Оп. 1. Д. 497. Л. 3,
16, 19, 22, 26об, 29об); 3) Отсутствие в подлинной рукописи "Проекта
организации министерств" названия (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18). Этот
заголовок был произвольно дан документу великим князем Николаем Михайловичем
при его публикации. Мы можем утверждать, что замечания на полях проекта
организации министерств являются 1-й запиской - "Замечания на самый указ"
А.Р. Воронцова, рассматривавшейся в Негласном комитете 12 мая 1802 г.
Отсутствие текста 1-й записки А.Р. Воронцова в ОР РНБ объясняется, по нашему
мнению тем, что при обсуждении этой записки в Негласном комитете ее текст
остался у П.А. Строганова, для внесения в него редакционных изменений и с
течением времени отложился в его личных бумагах. В свою очередь, спустя
определенный срок, в пустую обложку 1-й записки А.Р. Воронцова, вероятно, по
смысловой связи с ее названием - "Замечания на самый указ", попал
принадлежащий перу А.Р. Воронцова проект указа Сенату о Герольдии,
обсуждавшийся на более раннем заседании Негласного комитета 17 марта 1802 г.
Кроме того, подлинная рукопись проекта организации министерств в замечаниями
А.Р. Воронцова (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37), позволяет
практически в полном объеме восстановить текст именно той редакции проекта,
на которую и делал свои замечания А.Р. Воронцов, т.е. редакцию полного
проекта организации министерств к 12 мая 1802 г. Эту возможность дают
исправления П.А. Строганова, которые доступны для прочтения. Тем самым,
исправляется неточность, допущенная великим князем Николаем Михайловичем,
при публикации замечаний А.Р. Воронцова (Строганов. Т. 2. С. 277-297), где
замечания А.Р. Воронцова опубликованы вместе с более поздней, (после 12 мая
1802 г.), редакцией проекта организации министерств.
¹²⁷РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 50-51.
¹²⁸ В русскоязычном тексте своих замечаний на проект
организации министерств, А.Р. Воронцов использовал термин "управляющий
Государственными казначействами". (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18,
26об).
¹²⁹ Видимо, вопрос о названии министерства просвещения не
был решен окончательно, т.к. даже в статье VII официального текста манифеста
"Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г., министр народного
просвещения именуется, как "министр народного просвещения, воспитания
юношества и распространения наук". (ПСЗ-1. Т. 27. No 20406. С. 245).
¹³⁰ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 36.
¹³¹ Еще при обсуждении 1-й записки А.Р. Воронцова было
решено учредить министерство коммерции вместо министерства государственного
казначейства. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 50-51). Возврат к этому
вопросу при обсуждении 2-й записки, был последней попыткой членов Негласного
комитета убедить Александра I не учреждать министерство коммерции. Но мнение
императора было непреклонным. На что указывают исправления сделанные
П.А.Строгановым в проекте организации министерств. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1.
Д. 9. Л. 18, 26об, и 28об).
¹³² РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 59об.
¹³³ Приписка на левом поле рукой П.А. Строганова: "Эта
бумага обсуждалась на следующем заседании, а сюда она попала по ошибке".
(РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 63об.). Эта пометка доказывает гипотезу
М.М. Сафонова о проведении незапротоколированных заседаний Негласного
комитета, (Сафонов М.М. Протоколы. С. 195), так как следующее заседание
Негласного комитета по записям П.А. Строганова - заседание 16 марта 1803 г.,
состоялось уже после учреждения министерств.
¹³⁴ Содержание 6-й записки А.Р. Воронцова восстановлено по
тексту оригинала (ОР РНБ. Ф. 1000. Оп. 1. Д. 497. Л. 27-29об). В записях
П.А. Строганова отражен только вопрос о статс-секретарях.
¹³⁵ КФЖ. 1802. 1. С. 292-350. (Поездка в Дерпт, Ригу и
Мемель).
¹³⁶ Воронцов Семен Романович (1744-1832), граф, полномочный
министр в Венеции в 1782-1784, полномочный министр в Лондоне в 1784-1800,
российский посол в Лондоне в 1801-1806.
¹³⁷ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 38-63.
¹³⁸ С.Р. Воронцов вслед за своим братом А.Р. Воронцовым
использовал в беседе с П.А. Строгановым термин "товарищ" министра. Этот
термин был записан П.А. Строгановым в его записке "Conference avec le comte
Simon Worontsoff (le 27 Mai 1802)". (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 54об) и
после ознакомления с ней других членов Негласного комитета, очевидно, был
использован Н.Н. Новосильцевым в работе над редакцией проекта учреждения
министерств. Таким образом, в официальный текст манифеста "Об учреждении
министерств" 8 сентября 1802 г. вошел не прежний термин "поручик" министра,
а термин "товарищ" министра.
¹³⁹ СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 35-41об.
Фрагменты черновика. Видимо, к этому времени относятся сделанные Н.Н.
Новосильцевым карандашные записи предполагаемых кандидатур 5-ти министров и
3-х товарищей министров: министра внутренних дел В.П. Кочубея и его товарища
П.А. Строганова; министра финансов Г.Р. Державина и его товарища Д.А.
Гурьева; генерал-прокурора А.И. Васильева; министра иностранной коллегии
А.Р. Воронцова; министра народного просвещения П.В. Завадовского и его
товарища - М.Н. Муравьева. (Там же. Л. 15об-16). Кроме того, практически до
самого момента подписаний императором указа Сенату от 8 сентября 1802 г.,
планировалось назначение министром юстиции А.И. Васильева. (Архив князя
Воронцова. Кн. XIV. М., 1879, No 98. С. 181). Эти материалы говорят о и
неопределенности критериев подбора лиц на посты министров и их товарищей.
Таким образом, при других обстоятельствах окончательный состав первых восьми
министров и их товарищей мог бы существенно отличаться от того, который был
провозглашен 8 сентября 1802 г.
¹⁴⁰ Сафонов М.М. Протоколы. С. 195.
¹⁴¹ Архив князя Воронцова. Кн. XIV. М., 1879. No 98. С. 181.
Письмо В.П. Кочубея к А.Р. Воронцову ориентировочно от 9 сентября 1802 г. В
этом письме В.П. Кочубей сообщает А.Р. Воронцову информацию, услышанную им
от Н.Н. Новосильцева о том, "что бумаги по делам управления были вчера
подписаны" и "что император продержал бумаги в течении четырех или пяти
дней".
¹⁴² ПСЗ-1. Т. 27. No 20405, No 20406, No 20409. С. 241-248,
249-250.
¹⁴³ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 59-67.
¹⁴⁴ Указ 21 марта 1803 г. "О неприкосновенности прав
предоставленных дворянству" (ПСЗ-1. Т. 27. No 20676. С. 505-506). Этот указ
был ответом Александра I на так называемый "сенатский инцидент" (декабрь
1802 - март 1803 гг.), связанный с реализацией права представления Сената, в
виде протеста против доклада Военной коллегии, запрещавшего увольнение от
службы дворян в унтер-офицерском звании, ранее истечения 12-летнего срока
службы в этом звании, если они не дослужились до обер-офицерского чина.
¹⁴⁵ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 59-60.
¹⁴⁶ Т.е. проект указа Сенату.
¹⁴⁷ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 59об-60.
¹⁴⁸ Этот доклад стал причиной "сенатского инцидента".
¹⁴⁹ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 61об-62.
¹⁵⁰ Указ от 21 марта 1803 г. установил, что право Сената
делать всеподданнейшие представления относится только к законам и указам,
опубликованным до 1802 г. (т.е. до 8.09.1802 г даты издания указа "О правах
и обязанностях Сената"), правовые акты, изданные после этой даты, должны
были приниматься Сенатом к безусловному исполнению.

Заключение

¹ ОР РНБ. Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2. Л. 1-6.
² СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1-41 об.
³ На это указывает упоминание об отдельном министерстве
внешней торговли, создание которого не обсуждалось в Негласном комитете (ОР
РНБ. Ф. 526. Оп. 1. Д. 71. No 2. Л. 1об).
⁴ За исключением Л. 1-5, в которых упоминается министерство
внешней торговли и что отодвигает время их написания на более ранний период.
(СПбФ ИРИ РАН. К. 115. Оп. 1. Д. 1186. Л. 1об).
⁵ Зачеркнутые П.А. Строгановым слова и предложения, доступны
для прочтения (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18-37).
⁶ ПСЗ-1. Т. 27. No 20406. Ст. II-VII. С. 244-246.
⁷ Там же. Ст. IX. С. 247.
⁸ Там же. Ст. XVIII-XIX. С. 248.
⁹ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 30об-31об.
¹⁰ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 89.
¹¹ Там же. Д. 12. Л. 26об-27.
¹² Большей их части: все коллегии (за исключением
Юстиц-коллегии Линфляндских, Эстляндских и Финляндских дел), Главное
почтовое правление (Почтовый департамент), ведомство Государственного
казначея, Главная соляная контора, Комиссия об учреждении народных школ
(Главное училищное правление), Государственный ассигнационный банк,
Государственный заемный банк, Экспедиция государственного хозяйства,
опекунства иностранных и сельского домоводства, а также два учреждения
придворного управления - Кабинет е.и.в. и Экспедиция кремлевского строения.
¹³ Юстиц-коллегия Лифляндских, Эстляндских и Финляндских
дел, Департамент водяных коммуникаций, (хотя сфера управления водяными
коммуникациями и дорогами несколько раз обсуждалась в Негласном комитете
(РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 9. Л. 18, 20, 21об; Д. 12. Л. 42об-44об,
49об-52), но положение Департамента водяных коммуникаций не было
определено), Герольдия, (вопрос о преобразовании Герольдии, затронутый на
заседании Негласного комитета 17 марта 1802 г. (РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д.
11. Л. 70-72об), был отложен до времени учреждения министерств), Комиссия
для составления законов, Экспедиция о устроении дорог в государстве,
Экспедиция государственных конских заводов, Канцелярия рекетмейстерских дел,
(вопрос о рекетмейстерских делах, упомянутый в 6-й записке А.Р. Воронцова,
рассматривавшейся в Негласном комитете 12 мая 1802 г. (РГАДА. Ф. 1278. Оп.
1. Д. 12. Л. 64-64об), остался без ответа), Канцелярия генерал-прокурора,
Военно-походная е.и.в. канцелярия и учреждения придворного управления -
Департамент уделов, Капитул российских кавалерских орденов, Придворная
контора, Гоф-интендантская контора, Придворная конюшенная контора,
Егермейстерская контора, Мастерская и Оружейная палата.
¹⁴ РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 52об.
¹⁵ Там же. Л. 12об-13.
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ВИД * Вспомогательные исторические
дисциплины.
Е.И.В. * Его императорское величество.
ЖМНП * Журнал министерства народного
просвещения.
ЖМЮ * Журнал министерства юстиции.
КФЖ * Камер-фурьерский церемониальный
журнал.
ОР РНБ * Отдел рукописей Российской
национальной библиотеки.
ПСЗ * Полное собрание законов Российской
империи.
РГАДА * Российский государственный архив
древних актов.
РГИА * Российский государственный
исторический архив.
РИО * Сборник Русского исторического
общества.
СПбФ ИРИ РАН * Санкт-Петербургский филиал Института
Российской истории Российской Академии наук.
Строганов * Великий князь Николай Михайлович.
"Граф Павел Александрович Строганов 1774-1817. Историческое
исследование эпохи Александра I". СПб., 1903. Т. 1-3.
СПИСОК ИЛЛЮСТРАЦИЙ

Иллюстрации использованные в оформлении обложки.*
Петербург. Вид с Исакиевского моста вверх по течению Невы. [Фрагмент].
Раскрашенная литография Б. Патерсена. 1799 г.
Вид на Каменноостровский дворец.** [Фрагмент]. Акварель В. Барта. 1809
г.

Иллюстрации в тексте.
Император Александр I. Гравюра Ю. Шюблера. С портрета Ж. Вуаля. 1802 г.
В.П. Кочубей. Миниатюра из собрания великого князя Николая Михайловича.
Конец XVIII - начало XIX вв.
Н.Н. Новосильцев. С портрета С.С. Щукина. Начало XIX вв.
П.А.Строганов. С портрета Е. Виже-Лебрен. Конец XVIII в.
А.А. Чарторыйский. Гелиогравюра Р. Паулусена. С портрета из собрания
музея А.А. Чарторыйского в Кракове. Около 1800 г.

* В оформлении обложки использован элемент дизайна обложки издания:
Витязева В.А. Каменный остров: Архитектурно-парковый ансамбль XVIII - начало
XX вв. Л., 1991.
** Каменноостровский и Зимний дворцы были основными местами проведения
заседаний Негласного комитета.
ЛИТЕРАТУРА

Архив Государственного Совета. СПб., 1869-1901. Т. 1-4; Т. 2.
Архив князя Воронцова. М., 1870-1897. Кн. 1-40; Кн. 14.
Богданович М.И. История царствования императора Александра I и России в
его время. СПб., 1869-1871. Т. 1-6; Т. 1.
Государственные учреждения России в XVIII веке (Законодательные
материалы). Составитель А.В. Чернов. М., 1960.
Довнар-Запольский М.В. Зарождение министерств в России и указ о правах
Сената 8 сентября 1802 года. М., 1906.
Ерошкин Н.П. 1) История государственных учреждений дореволюционной
России. М., 1968; 2) Министерства России первой половины XIX века -
фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1968; 3)
Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина
XIX века), М., 1981.
История Правительствующего Сената за двести лет. СПб., 1911. Т. 1-5; Т.
2.
Казанцев С.М. 1) Манифест 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств
в России/Вестник ЛГУ. Серия История КПСС... 1985. No 20. (Вып. 3). С.
73-80/; 2) Реформы высших и центральных государственных органов Российской
империи в начале XIX века. Диссертация на соискание ученой степени кандидата
юридических наук. Л., 1981.
Камер-фурьерский церемониальный журнал 1801. 1. Январь-июнь. СПб.,
1901; 1802. 2. Июль-декабрь. СПб., 1902.
Латкин В.Н. Комитет министров в начале царствования Александра I.
/Юридический вестник 1899. Т. 3. Кн. IX (Сентябрь). С. 89-116.
Мемуары князя Адама Чарторыйского и его переписка с императором
Александром I. М., 1912-1913. Т. 1-2.
Михеева И.В. Российские министерства в XIX веке./Журнал российского
права. 2000. No 4. С. 155-162.
Николай Михайлович великий князь. Граф Павел Александрович Строганов
1774-1817: Историческое исследование эпохи Александра I. СПб., 1903. Т. 1-3;
Т. 2.
Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль, 1906.
Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб., 1830.
Т. 1-45.
Предтеченский А.В. Очерки общественно-политической истории России в
первой четверти XIX века. М.-Л., 1957.
Приходько М.А. 1) Неизвестный проект Александра I./Исторический архив.
2000. No 5. С. 206-209; 2) Систематизация центральных учреждений
государственного управления Российской империи начала XIX века./Электронный
журнал "Два века: журнал по русской истории XVIII-XIX веков".
(www.dvaveka.pp.ru). 2000. No 8.
Самсонов П.Е. 1) Значение министерской реформы 1802 г. для эволюции
государственного строя Российской империи./Вестник СПбГУ. Сер. 6. 1994. Вып.
1 (No 6). С. 95-97; 2) Становление Комитета министров в начале XIX в./Там
же. Вып. 3 (No 20). С. 109-113.
Сафонов М.М. 1) Протоколы Негласного комитета/ВИД. Л., 1976. No 7. С.
191-209; 2) Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже
XVIII и XIX вв. Л., 1988.
Сборник Русского исторического общества. Т. 1-148. СПб., 1867-1916; Т.
90.
Семевский В.И. Вопрос о преобразовании государственного строя России в
XVIII и первой четверти XIX века (Очерк из истории политических и
общественных идей)./Былое. 1906. No 1. С. 1-59; No 2. С. 69-118; No 3. С.
151-206.
Серков А.И. Русское масонство 1731-2000. Энциклопедический словарь. М.,
2001.
Тельберг Г.Г. Сенат и "право представления на высочайшие указы"./ЖМНП.
1910. No 1. Январь. С. 2-56.
Фатеев А.Н. 1) Борьба за министерства (эпоха триумвирата)/Сборник
статей посвященных Павлу Николаевичу Милюкову. 1859-1929. Прага, 1929. С.
405-433/; 2) Политические направления первого десятилетия XIX в. в борьбе за
Сенат./Сборник Русского института в Праге. Прага, 1929. I. С. 205-260/.
Филиппов А.Н. Исторический очерк образования министерств в России/ЖМЮ.
1902. No 9. С. 39-73; No 10. С. 1-54.
Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи 1802-1917.
Биобиблиографический справочник. СПб., 2001.
Шильдер Н.К. Император Александр Первый, его жизнь и царствование. Т.
1-4. СПб., 1897-1904; Т. 1.
Almanach national de France. Paris. 1801.
Amburger E. Geschihte der Behordenorganisation Russlands von Peter dem
Grossen bis 1917. Leiden, 1966.
Christian D. 1) The political views of Unofficial Commitee in 1801:
Some New Evidence/The Canadian-American Slavic Studies. 1978. Vol. 12. 2.
P. 247-265; 2) The "senatorial party" and theory of collegial government
1801-1803/The Russian Review. 1979. Vol. 38. 3. P. 298-322.
Correspondance de F.C. de La Harpe et Alexandre I er suivie de la
correspondance de F.C. de La Harpe avec les membres de la famille imperiale
de Russie. Neuchatel. 1978-1979. V. 1-2; V. 1.
McConnell A. Alexander I's Hundred Days: The Politics of a Paternalist
Reformer. / Slavic review. 1969. Vol. 28. 3. P. 373-393.
Raeff M. 1) Michael Speransky. Statesman of imperial Russia 1772-1839.
Nijholt., 1957; 2) Le climat politique et les projets de reforme dans les
premieres annees du regne d'Alexandre I-er./Cahiers du Monde Russe et
Sovietique. 1961. Vol. 2. 34. P. 415-433; 3) Understanding imperial
Russia: State and Society in the old regime. New York. Columdia University
Press. 1984.
Roach E. The Origins of Alexander I's Unofficial Commitee./The Russian
Review. 1969. Vol. 28. 3. P. 324-346.
Seton-Watson H. The Russian empire 1801-1917. Oxford., 1967.
Torke H. Das russische Beatentum in der ersten Hafte der 19
Jahrhundert/Forshungen zur osteuropaischen Geschichte. Bd.13. Berlin. 1967
S.7 - 345.
Vernadcky G. Reforms under Gzar Alexander I. French and American
influences/The Review of Politics. 1947. Vol. 9. 1. Р. 47-64.
Yaney G. The Systematization of Russian Government: Social Evolution in
the Domestic Administration of Imperial Russia 1711-1905. University of
Illinois Press. Urbana, 1973.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение....................................................................................................
3
Подготовка и разработка министерской реформы в России................
5
Заключение...............................................................................................
41
Приложение
1...........................................................................................
52
Приложение
2...........................................................................................
61
Примечания...............................................................................................
63
Список
сокращений..................................................................................
85
Список
иллюстраций...............................................................................
86
Литература................................................................................................
87
Scientific edition.
Prikhodko M.A.
Preparation and development of the ministerial reform in Russia.
(February-September 1802)

In the given research the problems of preparation and development of
the ministerial reform in Russia in the beginning of the XIX-th century are
considered. On the basis of the research of archival sources all the process
of the preparation of the Russian ministries establishment, from the first
designs of the administration reformation to the signing of the Manifest
"About the establishment of ministries" of September 8, 1802, is analyzed.
The book is addressed to the specialists on the history of Russia and the
history of the state and law in Russia, to postgraduates, students and other
ones interested in the national history.
Prikhodko Michael Anatolievich, post-graduator, Moscow State Law
Academy, author of a number of articles on the history of state and law in
Russia in the 1-rd third of the XIX-th century.

Last-modified: Sat, 28 Dec 2002 12:59:00 GMT
Оцените этот текст: