bol'shoj koalicii". Posle pobedy |rharda na parlamentskih vyborah 1965 goda nastaivanie Lyubke na svoih vzglyadah otnositel'no bol'shoj koalicii bylo vosprinyato kak ob®yavlenie bor'by protiv dejstvuyushchego Kanclera. Poetomu on ne smog dobit'sya osushchestvleniya svoego plana. V silu otsutstviya vrazhdebnyh politicheskih grupp sleva i sprava, kak bylo v Vejmarskoj Respublike, v FRG utverdilsya princip formirovaniya pravitel'stva "serediny". Poetomu net osnovanij dlya rasshireniya vozmozhnostej Prezidenta dejstvovat' po svoemu usmotreniyu v etom voprose. Prezident vovse ne obyazan utverzhdat' kazhduyu kandidaturu Kanclera na ministerskij post. No ego poziciya ne okazyvaet sushchestvennogo vliyaniya na polozhenie del. Tak, Lyubke tshchetno pytalsya isklyuchit' iz pravitel'stva svoego preemnika na postu ministra sel'skogo hozyajstva SHvarca. Soprotivlenie Prezidenta naznacheniyu v 1961 i 1965 godah ministrom inostrannyh del SHredera, ch'yu vneshnyuyu politiku on schital neeffektivnoj, ne uvenchalos' uspehom. Tol'ko veto Prezidenta T.Hejsa v 1953 godu protiv prebyvaniya T.Delera na postu ministra yusticii, vyrazhennoe posle oficial'noj kritiki Konstitucionnym sudom deyatel'nosti etogo ministra, vozymelo dejstvie, no i to tol'ko potomu, chto s nim soglasilsya glava pravitel'stva K.Adenauer *187, s. 111*. |tot sluchaj ne sozdal konstitucionnogo precedenta. V osnovnom mnenie Prezidenta otnositel'no chlenov pravitel'stva imeet ves tol'ko togda, kogda rech' idet ob avtoritete gosudarstva. Prezident mozhet otklonit' kandidaturu ministra v sluchae ego negativnogo proshlogo, sluzhebnogo zloupotrebleniya ili prestupleniya. Dal'nejshee rasshirenie polnomochij Prezidenta v etom voprose yavilos' by vmeshatel'stvom v kompetenciyu Kanclera, zakreplennuyu st. 65 Osnovnogo Zakona FRG (opredelenie osnovnyh napravlenij politiki). Poluprezidentskaya sistema pravleniya, vpervye uchrezhdennaya v V Respublike Francii, soedinila v sebe dve osnovnye cherty prezidentskoj i parlamentarnoj respublik - sil'nogo glavu gosudarstva i parlamentskij kontrol' za deyatel'nost'yu pravitel'stva. Ispolnitel'naya vlast' vo Francii nosit bicefal'nyj harakter i vklyuchaet glavu gosudarstva i glavu pravitel'stva. Prezident obladaet sobstvennymi polnomochiyami, osushchestvlenie kotoryh ne trebuet kontrassignacii. Odnim iz takih polnomochij yavlyaetsya naznachenie Prem'er-ministra. Prezident svoboden v svoem vybore, no na praktike glava gosudarstva vynuzhden uchityvat' to obstoyatel'stvo, chto pravitel'stvo v svoej deyatel'nosti opiraetsya na podderzhku parlamentskogo bol'shinstva. Imenno poetomu v period "sosushchestvovaniya" Prem'er-ministrom stanovitsya lider oppozicionnoj partii, pobedivshej na parlamentskih vyborah. Ministry naznachayutsya Prezidentom po predlozheniyu i pri ispol'zovanii kontrassignatury Prem'er-ministra. V otlichie ot FRG Prezident Francii aktivno uchastvuet v processe formirovaniya pravitel'stva, opredelyaya kolichestvo ministrov, navyazyvaya odnih kandidatov i protivyas' naznacheniyu drugih. V period zhe "sosushchestvovaniya" pravitel'stvo formiruetsya po vzaimnomu soglasiyu mezhdu glavoj gosudarstva i glavoj pravitel'stva. Poluprezidentskaya sistema pravleniya harakterizuetsya dvojnoj otvetstvennost'yu pravitel'stva - pered Prezidentom i pered parlamentom. Poetomu posle svoego naznacheniya Prem'er-ministr zaprashivaet investituru so storony parlamenta - stavit vopros o doverii pravitel'stvu pered Nacional'nym sobraniem. Pravda, dlya pravitel'stva ne ustanovlen opredelennyj srok, po istechenii kotorogo ono dolzhno zaprashivat' doverie so storony parlamenta. Inogda izmeneniya v sostave pravitel'stva proishodili vo vremya parlamentskih kanikul, kogda Prem'er-ministr ogranichivalsya tem, chto predstavlyal tol'ko deklaraciyu ob obshchej politike. Podobnaya praktika svidetel'stvovala ob ischeznovenii investitury so storony parlamenta i, naoborot, podcherkivala zavisimost' pravitel'stva ot Prezidenta. S okonchaniem prezidentstva ZH.Pom-pidu nametilas' tendenciya vozvrashcheniya k praktike nezamedlitel'nogo predstavleniya pravitel'stva Nacional'nomu sobraniyu. Znachenie investitury vozrastaet v period "sosushchestvovaniya", kogda Prem'er stremitsya zaruchit'sya podderzhkoj deputatov dlya usileniya svoej nezavisimosti ot Prezidenta. Parlament osushchestvlyaet svoyu kontrol'nuyu funkciyu i posredstvom vyrazheniya votuma nedoveriya pravitel'stvu. Esli Nacional'noe sobranie primet rezolyuciyu poricaniya ili ne odobrit programmu libo deklaraciyu ob obshchej politike pravitel'stva, Prem'er-ministr dolzhen vruchit' Prezidentu zayavlenie ob otstavke pravitel'stva. Naryadu s etim glava gosudarstva mozhet prinyat' i reshenie o rospuske parlamenta. Lish' odnazhdy posle prinyatiya Nacional'nym sobraniem v 1962 godu rezolyucii poricaniya pravitel'stvu ZH.Pompidu Prezident SH. de Goll' predpochel raspustit' parlament i posle izbraniya novogo sostava nizhnej palaty naznachil Prem'er-ministrom snova Pompidu. Vliyanie Prezidenta na deyatel'nost' pravitel'stva ostaetsya sushchestvennym dazhe pri neblagopriyatnom ishode parlamentskih vyborov i dostigaetsya putem realizacii prava Prezidenta predsedatel'stvovat' na zasedaniyah pravitel'stva. Podobnoe polnomochie otsutstvuet v stranah s parlamentarnym rezhimom: v FRG pravitel'stvo zasedaet pod predsedatel'stvom Kanclera. Sleduet otmetit', chto vo Francii sushchestvuet dva pravitel'stvennyh organa: Sovet ministrov i Sovet kabineta *173, s. 106*. Pervyj sostavlyayut ministry, zasedayushchie pod predsedatel'stvom Prezidenta, vtoroj - ministry, sobravshiesya pod rukovodstvom Prem'er-ministra. Na zasedaniyah Soveta ministrov reshayutsya naibolee vazhnye dela, vtoroj organ obsuzhdaet operativnye voprosy i prinimaet po nim resheniya. Prezident kontroliruet deyatel'nost' pravitel'stva, poskol'ku on vprave trebovat' ot Soveta ministrov obsuzhdeniya zaranee odobrennoj im povestki dnya. |to polnomochie pozvolyaet emu vynosit' na rassmotrenie Soveta ministrov voprosy, po kotorym u nego net raznoglasij s pravitel'stvom, i otkladyvat' rassmotrenie teh, po kotorym kompromiss ne byl dostignut. Drugim vazhnym polnomochiem glavy gosudarstva yavlyaetsya pravo podpisaniya dekretov, prinyatyh v Sovete ministrov. |to, kazalos' by, neznachitel'noe polnomochie prezidenty umelo ispol'zovali dlya svoego glavenstva nad pravitel'stvom. Glava gosudarstva polagaet, chto vovse ne obyazan podpisyvat' te akty, kotorye schitaet nepriemlemymi. V osnove takogo utverzhdeniya lezhit precedent 1960 goda, kogda Prezident de Goll' otkazalsya podpisat' dekret o sozyve chrezvychajnoj sessii Nacional'nogo sobraniya po iniciative deputatov. V period "sosushchestvovaniya" taktika nepodpisaniya glavoj gosudarstva nekotoryh ordonansov vyzvala ozhivlennye debaty politicheskogo i ekonomicheskogo haraktera, kotorye, odnako, ne priveli k odnoznachnomu resheniyu. Po mneniyu francuzskogo gosudarstvoveda F.Ardana, priemlemoe promezhutochnoe reshenie sostoit v tom, chto Prezident mozhet v principe otkazat'sya podpisat' dekret, no tol'ko v tom sluchae, esli podpisyvaemyj dokument zatragivaet odin iz punktov, za kotorye Prezident otvechaet po stat'yam 5 i 64 Konstitucii *10, s. 70-71*. V silu togo, chto v Konstitucii ne zafiksirovano, kakie imenno dekrety dolzhny rassmatrivat'sya v Sovete ministrov, Prezident, opredelyaya povestku dnya, mozhet predstavit' na ego rassmotrenie tol'ko te dekrety, kotorye ego interesuyut, a zatem skrepit' ih podpis'yu. Krome togo, glava gosudarstva podpisyvaet dazhe te dekrety, kotorye prinimayutsya vne Soveta ministrov i v kotoryh figuriruet tol'ko podpis' Prem'er-ministra. Dolgoe vremya prezidenty Francii otricali predusmotrennuyu Konstituciej diarhiyu ispolnitel'skoj vlasti i schitali sebya ee verhovnym glavoj. Prem'er-ministr chasto sluzhil lish' shchitom Prezidentu. Slishkom aktivno uchastvuya v politicheskoj igre, glava gosudarstva mog poteryat' svoj avtoritet, no otvetstvennost' za provodimuyu gosudarstvom politiku vozlagalas' na Prem'er-ministra. Situaciya sushchestvenno izmenilas' posle vozniknoveniya v parlamente oppozicionnogo Prezidentu bol'shinstva. Prem'er-ministr bolee ne yavlyaetsya glavoj prezidentskogo "genshtaba", a pytaetsya utverdit'sya v kachestve glavy pravitel'stva, chto, nesomnenno, privodit k ogranicheniyu vlasti Prezidenta. |to proishodit, vo-pervyh, potomu, chto Prem'er-ministr vozymel zhelanie osushchestvlyat' edinolichno te polnomochiya, kotorye otneseny Konstituciej k vedeniyu pravitel'stva (opredelenie i provedenie politiki nacii, pravo zakonodatel'noj iniciativy). Vo-vto-ryh, realizaciya takih polnomochij Prezidenta, kak vynesenie predlozhenij po voprosam peresmotra Konstitucii i sozyv vneocherednoj sessii parlamenta, osushchestvlyaetsya tol'ko po iniciative glavy pravitel'stva. Bolee togo, Prezident Francii teoreticheski ne obladaet pravom otzyva Prem'er-ministra. V real'nosti prezidenty Francii sami prisvoili sebe pravo otzyva Prem'er-ministra, kotoroe poluchilo nazvanie "otstavki-smeshcheniya". V sluchae neudovletvoreniya deyatel'nost'yu Prem'er-ministra Prezident v chastnoj besede ukazyval poslednemu na neobhodimost' pokinut' svoj post, a zatem oficial'no prinimal otstavku. Prezidenty ne mogli sebe predstavit' inyh dejstvij Prem'er-ministra, poteryavshego doverie glavy gosudarstva, krome podachi zayavleniya ob otstavke *96, s. 267*. |ta procedura yavno demonstrirovala zavisimost' pravitel'stva ot Prezidenta, a ne ot parlamenta, mnenie kotorogo dazhe ne uchityvalos'. Naprimer, v 1972 godu Prezident Pompidu otpravil v otstavku Prem'er-ministra SHaban-Delmasa vskore posle polucheniya tem podderzhki Nacional'nogo sobraniya. Podobnaya praktika stala nevozmozhnoj v rezul'tate poteri glavoj gosudarstva parlamentskogo bol'shinstva. Ne imeya vozmozhnosti smestit' oppozicionnogo glavu pravitel'stva, Prezident vynuzhden s nim "sosushchestvovat'", chto diktuet "suzhenie" svobody dejstviya glavy gosudarstva i, v pervuyu ochered', v otnoshenii ispolnitel'noj vlasti. Teper' Prezident ne v sostoyanii navyazat' Prem'er-ministru, podderzhivaemomu Nacional'nym sobraniem, svoe verhovenstvo i ne raspolagaet sredstvami dolgo protivostoyat' politike, opredelyaemoj etoj novoj dominiruyushchej paroj. Uchrezhdenie poluprezidentskoj sistemy pravleniya v Respublike Belarus' i Rossijskoj Federacii proizoshlo pod vozdejstviem francuzskoj Konstitucii 1958 goda *82, s. 63*. Odnako v silu politicheskoj i ekonomicheskoj specifiki eti strany otlichayutsya bol'shej zavisimost'yu pravitel'stva ot Prezidenta. Pravitel'stvo slagaet svoi polnomochiya tol'ko pered vnov' izbrannym Prezidentom, i ego sostav ne zavisit ot sootnosheniya sil v parlamente. Pravda, v otlichie ot Francii Prem'er-ministr naznachaetsya glavoj gosudarstva ne edinolichno, a s soglasiya nizhnej palaty parlamenta. No konstitucionnyj mehanizm razresheniya raznoglasij takov, chto reshayushchee slovo ostaetsya za Prezidentom. Kak prodemonstrirovala politicheskaya praktika Rossii, glava gosudarstva mozhet nastojchivo predlagat' odnogo i togo zhe kandidata (situaciya s S.V.Kirienko), a ne raznyh, kak polagali rossijskie gosudarstvovedy *75, s. 373*, *83, s. 483*. V sluchae trehkratnogo, a v Belarusi - dvukratnogo otkloneniya Prezident vprave raspustit' parlament i naznachit' Prem'er-ministrom (v Belarusi - ispolnyayushchim obyazannosti) vse togo zhe kandidata. Pri etom izbranie novogo sostava parlamenta ne vlechet za soboj pereizbraniya Prem'er-ministra. Ugroza rospuska parlamenta daet Prezidentu vozmozhnost' imet' pravitel'stvo, ne pol'zuyushcheesya podderzhkoj bol'shinstva deputatov. Pri rassmotrenii naibolee vazhnyh voprosov gosudarstvennoj zhizni prezidenty etih stran predsedatel'stvuyut na zasedaniyah pravitel'stva, no, v otlichie ot francuzskogo Prezidenta, ne podpisyvayut dokumenty, prinimaemye etim organom, hotya vprave otmenit' postanovleniya i rasporyazheniya pravitel'stva, protivorechashchie Konstitucii, zakonu ili ukazu Prezidenta. V to zhe vremya normativnye akty prezidentov Belarusi i Rossii ne nuzhdayutsya v kontrassignacii ministrov. Pravda, v praktike gosudarstvennogo stroitel'stva Rossii primenyaetsya vizirovanie ukazov Prezidenta ryadom dolzhnostnyh lic, v tom chisle predsedatelem pravitel'stva. No eta procedura ne imeet obyazatel'nogo znacheniya dlya pridaniya yuridicheskoj sily aktu glavy gosudarstva *174, s. 68*. Prezidenty ne tol'ko opredelyayut strukturu pravitel'stva, no i provodyat "revolyucionnye" preobrazovaniya vsej sistemy ispolnitel'noj vlasti. Tak, s cel'yu povysheniya ee effektivnosti Prezident Belarusi A.G.Lukashenko sozdal "ispolnitel'nuyu vertikal'", a Prezident Rossii V.V.Putin uchredil institut polnomochnyh predstavitelej Prezidenta v okrugah. Bolee togo, Putin dobivaetsya predostavleniya emu prava otstraneniya ot dolzhnosti vsenarodno izbiraemyh glav ispolnitel'noj vlasti sub®ektov Federacii (gubernatorov). A Prezident Belarusi vprave reshat' voprosy, nahodyashchiesya v vedenii Soveta Ministrov. Glava gosudarstva mozhet opredelyat' celesoobraznost' prinyatiya togo ili inogo resheniya, a takzhe ustanavlivat' poryadok vzaimodejstviya pravitel'stva s respublikanskimi organami gosudarstvennogo upravleniya. Rossijskij i belorusskij prezidenty obladayut shirokim krugom prerogativ vysshej ispolnitel'noj vlasti, v pervuyu ochered', opredelyayut osnovnye napravleniya vnutrennej i vneshnej politiki gosudarstva. V nastoyashchee vremya ryad ministerstv i vedomstv (Sovet bezopasnosti, Ministerstvo oborony) podvedomstvenny kak Prem'er-ministru, tak i Prezidentu po voprosam, zakreplennym za nim Konstituciej. Praktika pokazyvaet, chto v ukazah Prezidenta neredko vstrechayutsya polozheniya, opredelyayushchie to ili inoe konkretnoe napravlenie deyatel'nosti pravitel'stva, prichem v ryade sluchaev na dlitel'nyj srok. V poslednee vremya znachitel'no vozrosla rol' Administracii Prezidenta, kotoraya iz vspomogatel'nogo apparatnogo organa pri Prezidente prevratilas' v odin iz glavnyh gosudarstvennyh institutov vlasti. V Rossii Prezident B.N.El'cin nadelil Administraciyu Prezidenta i neposredstvenno ee rukovoditelya A.B.CHubajsa dopolnitel'nymi polnomochiyami v otnoshenii chlenov ispolnitel'nyh organov vseh urovnej, vklyuchaya vnesenie predlozhenij o privlechenii ih k disciplinarnoj otvetstvennosti. Po mneniyu ryada rossijskih avtorov, CHubajs fakticheski stal komissarom pri vremenno oslablennom Prezidente, hranitelem i garantom istoricheskogo smysla i funkcij sushchestvuyushchego rezhima *30, s. 66*. Na osnovanii vysheizlozhennogo mozhno sdelat' vyvod o tom, chto po ryadu osnovnyh polozhenij belorusskaya i rossijskaya modeli pravleniya, bezuslovno, tyagoteyut k prezidentskoj respublike. Ee glavnaya cherta - kontrol' Prezidenta za formirovaniem i deyatel'nost'yu pravitel'stva. Vmeste s tem govorit' o nih kak o tradicionnyh prezidentskih respublikah ne vpolne obosnovanno. V Belarusi i Rossii, v otlichie ot SSHA, glava gosudarstva ne yavlyaetsya odnovremenno i glavoj pravitel'stva, a pravo predsedatel'stvovat' na zasedaniyah pravitel'stva otnyud' ne tozhdestvenno neposredstvennomu rukovodstvu etim organom, tem bolee chto prezidenty Belarusi i Rossii dostatochno redko ego ispol'zuyut. K tomu zhe pravitel'stvo neset dvojnuyu otvetstvennost' - pered Prezidentom i parlamentom (Palata predstavitelej v Belarusi i Gosudarstvennaya Duma v Rossii vprave vyrazit' votum nedoveriya pravitel'stvu), chto yavlyaetsya harakternoj chertoj poluprezidentskoj respubliki *167, s. 32 *. Odnako lyubaya raznovidnost' "smeshannoj" sistemy pravleniya nestabil'na i ej v opredelennoj stepeni harakterny cherty odnoj iz "chistyh" - prezidentskoj ili parlamentarnoj. Belorusskoj i rossijskoj modelyam v polnoj mere prisushche eto kachestvo - oni tyagoteyut bol'she k prezidentskoj. Vynesenie parlamentom votuma nedoveriya pravitel'stvu, v otlichie ot Francii, ne privodit k nemedlennoj otstavke pravitel'stva. Poslednee slovo ostaetsya za Prezidentom, kotoryj mozhet prosto raspustit' parlament. Bolee togo, v otlichie ot Francii, glava gosudarstva vprave otpravit' pravitel'stvo v otstavku po svoemu usmotreniyu. |to pravo nichem ne ogranicheno i ne zavisit ot mneniya deputatov. Naprimer, pravitel'stvo E.M.Pri-makova, sformirovannoe na osnove konsensusa s Gosudarstvennoj Dumoj, bylo otpravleno B.El'cinym v otstavku vopreki okazyvaemoj podderzhke osnovnyh dumskih frakcij. Voobshche, El'cin ochen' aktivno ispol'zoval eto pravo. Za period s 1997 po 1999 god im bylo otpravleno v otstavku 4 pravitel'stva. Podobnaya praktika, po nashemu mneniyu, oprovergaet tezis o tom, chto zavisimost' pravitel'stva ot Prezidenta garantiruet stabil'nost' ispolnitel'noj vlasti *107, s. 17*. Glavy rossijskoj Konstitucii pronizany mysl'yu o edinstve Prezidenta i pravitel'stva v politicheskom smysle i ob ih chetkoj subordinacii v smysle administrativnom. Ne raz vyskazyvaetsya ideya o tom, chto tekushchaya deyatel'nost' pravitel'stva (da i otpravlenie ispolnitel'noj vlasti) napravlyaetsya ukazami Prezidenta [211, s. 20]. Analogichnaya ideya polozhena v osnovu Konstitucii Belarusi. V otlichie ot Francii Prem'er-ministr zanimaet podchinennoe po otnosheniyu k glave gosudarstva polozhenie, chto, nesomnenno, isklyuchaet vozniknovenie konfliktov mezhdu nimi. Pole dlya samostoyatel'noj politicheskoj igry u Prem'era ves'ma ogranicheno. Naibolee ser'eznym ego polnomochiem, imeyushchim politicheskij smysl, mozhno schitat' pravo stavit' vopros o doverii pravitel'stvu. Takim obrazom, glava pravitel'stva mozhet, s odnoj storony, iskusstvenno privesti k rospusku nizhnej palaty parlamenta, a s drugoj - zaruchit'sya ee podderzhkoj i tem samym povysit' svoj avtoritet. No eto nichut' ne snizhaet yuridicheskoj zavisimosti pravitel'stva ot Prezidenta. Po suti dela, pravitel'stvo v Belarusi i Rossii vystupaet prezidentskoj komandoj. 4.2. Uchastie Prezidenta v zakonodatel'nom processe 4.2.1. Pravo zakonodatel'noj iniciativy i normativnye akty Prezidenta Konstituciya SSHA zakrepila polozhenie o tom, chto vse zakonodatel'nye polnomochiya prinadlezhat Kongressu SSHA [84, s. 29]. Ispolnitel'naya vlast' lishena prava zakonodatel'noj iniciativy. Odnako v processe razvitiya parlamentskoj praktiki eto pravo bylo fakticheski priznano za Prezidentom SSHA i glavami ispolnitel'nyh departamentov. S nachala HH veka zakonodatel'nyj process harakterizuetsya vozrastaniem aktivnosti Prezidenta. On vse chashche pol'zuetsya pravom obrashcheniya k Kongressu s poslaniyami, napravlennymi na rassmotrenie i utverzhdenie parlamentom obshirnoj programmy zakonodatel'nyh predlozhenij, razrabotannyh v administracii. Pervym, kto oficial'no predstavil Kongressu osnovatel'nuyu zakonodatel'nuyu programmu, byl T.Ruzvel't. Do nego podobnye programmy vnosilis' cherez spikera Palaty predstavitelej neoficial'no, t.e. prinyatye v sootvetstvii s nimi zakony schitalis' rezul'tatom deyatel'nosti samogo Kongressa. Naibol'shego uspeha v prodvizhenii svoih predlozhenij v Kongresse dostig F.Ruzvel't, pervye 100 dnej kotorogo v Belom dome byli besprecedentnymi v istorii SSHA. S etogo momenta prezidenty stali aktivnymi uchastnikami zakonodatel'nogo processa. Kak otmechal amerikanskij politolog Dzh.Harrison, "ochen' nebol'shoe kolichestvo iz teh 14 000 billej, kotorye vnosyatsya na kazhduyu sessiyu Kongressa, yavlyaetsya plodami usilij ego chlenov" [148, s. 126 ]. Situaciya sushchestvenno izmenilas' v 1974 godu. V rezul'tate provedennoj reformy v Kongresse byla oslozhnena sistema starshinstva i nachal dejstvovat' "Bill' o pravah podkomitetov". |ta reforma podorvala avtoritet liderov Kongressa i razdrobila vlast' v samom Kongresse. Voznikli dopolnitel'nye trudnosti dlya vliyaniya Prezidenta na parlament. CHtoby prezidentskoe predlozhenie stalo zakonom, glava gosudarstva teper' vynuzhden "obhazhivat'" namnogo bol'she zakonodatelej, chem ran'she. Prezidenty Dzh.Ford i Dzh.Karter ispytali gor'koe razocharovanie, kogda im prishlos' imet' delo s reformirovannym Kongressom. Prezident Ford nachal aktivno ispol'zovat' pravo veto. Ego konservativnye v fiskal'nom plane mery byli otvergnuty kongressmenami-demokratami, Karter takzhe ne preuspel v predlozhenii svoih zakonodatel'nyh iniciativ. Sohraniv svezhuyu pamyat' o 5 prezidentah, ispytavshih v toj ili inoj stepeni gorech' neudach v stolknoveniyah s Kongressom, uchenye stali pisat' o "bespobednom Prezidente" [14, s. 59]. Kazalos', chto pervyj god prezidentstva R.Rejgana (1981) predveshchal izmenenie etoj tendencii. Administracii udalos' protolknut' cherez Kongress prakticheski vse predlozheniya Prezidenta, zaplanirovannye na pervyj god. No posleduyushchie ego uspehi v zakonotvorcheskoj deyatel'nosti postepenno shli po naklonnoj vniz. I tol'ko Prezident B.Klinton smog dobit'sya vpechatlyayushchih rezul'tatov, kotoryh ne bylo uzhe neskol'ko desyatiletij. Ochen' produktivnym okazalsya pervyj god ego prezidentstva (1993). Vydvinutye im iniciativy priveli k ukrepleniyu progressivnogo haraktera podohodnogo nalogooblozheniya, snizheniyu uchetnyh stavok [177, s. 72]. Soglasno ocenke odnogo iz ekspertov, po iniciative Prezidenta ili inyh podchinennyh emu organov i lic v Kongress postupaet do 30% vseh zakonoproektov. Do 50% proektov, predlozhennyh ispolnitel'noj vlast'yu, odobryaetsya parlamentom *14, s. 59*. Glave gosudarstva legche provodit' svoi zakonoproekty pri opore na parlamentskoe bol'shinstvo. Tot fakt, chto v techenie 6 let prezidentstva Rejgana bol'shinstvo v Senate prinadlezhalo k Respublikanskoj partii, oblegchilo emu, v chastnosti, osushchestvlenie ekonomicheskoj programmy *165, s. 18*. Odnako vvidu otsutstviya zhestkoj partijnoj discipliny, dazhe pri nalichii bol'shinstva v parlamente, Prezidentu SSHA ne vsegda udaetsya poluchit' avtomaticheski ego soglasie *44, s. 110*. Prezident SSHA obladaet pravom izdaniya ukazov, kotorye nazyvayutsya ispolnitel'nymi prikazami. Samo eto pravo ne ogovoreno v Konstitucii SSHA, a vozniklo na osnove precedentnogo prava. Prezident izdaet eti akty v poryadke delegirovannogo zakonodatel'stva, na osnove i vo ispolnenie polnomochij, predostavlennyh Kongressom. V amerikanskom prave schitaetsya, chto ukazy Prezidenta obladayut "siloj i dejstviem zakona". Oni ne podlezhat otmene Kongressom, no mogut byt' annulirovany Verhovnym sudom. Federal'nyj zakon schitaetsya vyshe ukaza, a ukaz - vyshe zakona shtata. Vozmozhnye kol-lizii mezhdu ukazom i zakonom pochti avtomaticheski reshayutsya sudami v pol'zu zakonodatel'nyh aktov, za isklyucheniem teh sluchaev, kogda ukaz izdaetsya na osnove polnomochij, predostavlennyh Konstituciej tol'ko Prezidentu [159, s. 5-11]. Kak otmechaet N.Saharov, na resheniya samogo Verhovnogo suda bol'shoe vozdejstvie okazyvaet konkretnaya obshchestvenno-politicheskaya obstanovka, v usloviyah kotoroj Prezident izdaet svoj ukaz [168, s. 117]. Naprimer, v gody Grazhdanskoj vojny (1861-1865) Kongress zadnim chislom odobril i ratificiroval akty Prezidenta Linkol'na, izdannye bez polucheniya polnomochij na to deputatov. S cel'yu kontrolya za normotvorcheskoj deyatel'nost'yu Prezidenta Kongress stal ispol'zovat' zakonodatel'noe veto - zapret, nalagaemyj Kongressom v celom ili odnoj iz palat na normativnyj akt, prinyatyj Prezidentom po delegacii Kongressa. |to vnekonstitucionnoe polnomochie Kongressa vpervye bylo primeneno v nachale 30-h godov HH veka kak mehanizm nadzora i kontrolya za ispolnitel'noj vlast'yu. Ego ispol'zovanie bylo obuslovleno shirokoj delegaciej Kongressom svoih zakonodatel'nyh polnomochij i neobhodimost'yu sozdaniya dopolnitel'nyh sposobov vozdejstviya parlamenta na organy ispolnitel'noj vlasti. S 1932 goda zakonodatel'noe veto bylo nalozheno okolo 400 raz, iz nih pochti 300 - posle 1970 goda [17, s. 92]. Ispol'zovanie prava veto zametno uchastilos' v 1974-1975 godah v otvet na zloupotrebleniya administracii Niksona. Storonniki Prezidenta schitali zakonodatel'noe veto orudiem vmeshatel'stva parlamenta v dela ispolnitel'noj vlasti. V 1983 godu Verhovnyj sud postanovil, chto nalozhenie Kongressom veto na normativnye akty ispolnitel'noj vlasti yavlyaetsya nekonstitucionnym. Otnyne Kongress mozhet osushchestvlyat' dannoe pravo tol'ko v sluchae, esli ego odobrili obe palaty i utverdil Prezident. No posle etogo zakonodatel'noe veto ispol'zovalos' bol'she sotni raz. Po mneniyu amerikanskogo politologa Dzh.Pfiffnera, zakonodatel'noe veto - "ves'ma poleznyj sposob, kotoryj pozvolyaet Kongressu delegirovat' administracii otnositel'no shirokie polnomochiya i v to zhe vremya sohra- nyat' dostatochnyj kontrol', chtoby vmeshat'sya v sluchae nadobnosti" [152, s. 80]. V 1952 godu Verhovnyj sud podtverdil isklyuchitel'nuyu prerogativu Kongressa v zakonodatel'noj oblasti. Principial'noj yavlyaetsya ta chast' resheniya, v kotoroj sud obratilsya k polozheniyu Konstitucii ob obyazannosti Prezidenta zabotit'sya o dobrosovestnom ispolnenii zakonov. Sud'ya H.Blek prishel k vyvodu, chto ispolnenie polnomochij Prezidenta po Konstitucii, i v chastnosti obyazannosti zabotit'sya o dobrosovestnom soblyudenii zakonov, isklyuchaet mysl' o ego prave samomu prinimat' zakony [110, s. 85]. V otlichie ot SSHA prezidenty Francii i FRG ne obladayut pravom zakonodatel'noj iniciativy. |tim pravom zdes' nadeleny parlament i pravitel'stvo. Odnako francuzskij Prezident, pol'zuyas' otkrytym odobreniem Nacional'nogo sobraniya, mozhet vzyat' na sebya iniciativu po prinyatiyu zakona ili obratit'sya k pravitel'stvu s pros'boj vnesti nekotorye popravki v zakonoproekt ili dazhe snyat' ego s rassmotreniya. Sluchaetsya, chto pered nachalom parlamentskih debatov on ob®yavlyaet o merah, kotorye nahodyatsya v vedenii palat. Tak, v 1989 godu Prezidentom Mitteranom byli annulirovany dolgovye obyazatel'stva nekotoryh afrikanskih stran po otnosheniyu k Francii. Takim obrazom, vo Francii mozhno govorit' o "prezidente-zakonodatele". Normativnye akty Prezidenta FRG nosyat podzakonnyj harakter, oni ne tozhdestvenny po svoej sile zakonu i yavlyayutsya administrativnymi aktami. Ukazy Prezidenta kasayutsya glavnym obrazom naznachenij, nagrazhdenij, pomilovaniya i nuzhdayutsya v kontrassignacii. Konstituciya Francii nadelyaet Prezidenta reglamentarnoj vlast'yu, t.e. pravom izdaniya sobstvennyh normativnyh aktov. V III i IV respublikah schitalos', chto akty, formal'no ishodyashchie ot Prezidenta, buduchi po svoej prirode aktami ispolnitel'noj vlasti, yavlyayutsya podzakonnymi. Sovsem inaya situaciya nablyudaetsya v V Respublike. Konstituciya 1958 goda strogo ogranichivaet sfery primeneniya zakona. Vse te oblasti, kotorye ne reglamentiruyutsya zakonom, reguliruyutsya aktami, kotorye teper' nikak nel'zya priznat' podzakonnymi. V Konstitucii est' special'nyj razdel o perehodnyh postanovleniyah, t.e. vozmozhnosti izdaniya reglamentarnyh aktov po vsem voprosam, svyazannym s uchrezhdeniem gosudarstvennyh institutov, predusmotrennyh etoj Konstituciej. V rezul'tate de Gollem byla izdana celaya seriya ordonansov, soderzhashchih organicheskie zakony, s pomoshch'yu kotoryh detaliziruyutsya status, poryadok formirovaniya i funkcionirovaniya vseh vedushchih gosudarstvennyh institutov. Bol'-shinstvo iz nih, prinyatyh v Sovmine po zaslushivaniyu mneniya Gossoveta, prodolzhaet dejstvovat' i po sej den' *214, s. 112-113*. Pomimo podpisaniya glavoj gosudarstva dekretov, "prinyatyh v Sovete ministrov", istoriya Francii znaet ryad sluchaev, kogda glava gosudarstva delal eto bez obsuzhdeniya na zasedaniyah pravitel'stva. |ti dekrety, poluchivshie nazvanie "prostye prezidentskie dekrety", nosili reglamentarnyj harakter i podpisyvalis' Prem'er-ministrom [96, s. 174]. Prezidenty Belarusi i Rossii obladayut pravom zakonodatel'noj iniciativy, kotoroe realizuyut dostatochno aktivno. Kak pra- vilo, na kazhduyu sessiyu parlamenta imi vnositsya celyj paket zakonoproektov. Naprimer, Prezidentom Belarusi bylo vneseno v Nacional'noe sobranie v 1997 godu 73 zakonoproekta iz 163, a v 1998 godu - 34 iz 127 *156, s. 66*. Podobnaya tendenciya sohranena na protyazhenii posleduyushchih let. Sleduet otmetit', chto Prezidentom Belarusi vnosyatsya, kak pravilo, zakonoproekty, imeyushchie naibol'shuyu obshchestvennuyu znachimost' (proekt Grazhdanskogo kodeksa), a takzhe zakonoproekty, svyazannye s osushchestvleniem glavoj gosudarstva funkcij Glavnokomanduyushchego Vooruzhennymi Silami respubliki. V postanovleniyah parlamenta obychno ukazyvaetsya, chto zakonodatel'nye iniciativy, soderzhashchiesya v ezhegodnyh poslaniyah Prezidenta, schitayutsya prioritetnymi v programme zakonodatel'nyh rabot. Pri ih rassmotrenii na zasedaniyah palat uchastvuyut upolnomochennye predstaviteli Prezidenta, kotorye dovodyat tochku zreniya glavy gosudarstva do deputatov. Bolee togo, Gosudarstvennaya Duma rekomendovala Prezidentu B.El'cinu i pravitel'stvu shire ispol'zovat' pravo zakonodatel'noj iniciativy pri razrabotke i vnesenii v etu palatu proektov federal'nyh zakonov, svodnyh kodifikacionnyh aktov. Oficial'nye zayavleniya prezidentskoj pozicii neposredstvenno vliyayut na sostavlenie plana raboty Dumy. Naprimer, ob®edinennaya komissiya po koordinacii zakonoproektnoj deyatel'nosti, v sostav kotoroj vhodyat predstaviteli vseh vetvej vlasti, byla obrazovana kak raz na osnove odnogo iz poslanij Prezidenta. V Belarusi zakonoproekty, sledstviem prinyatiya kotoryh mozhet byt' sokrashchenie gosudarstvennyh sredstv, sozdanie ili uvelichenie rashodov, mogut vnosit'sya v Palatu predstavitelej tol'ko s soglasiya Prezidenta libo po ego porucheniyu - pravitel'stva. Prezident Belarusi imeet pravo vnosit' v parlament predlozhenie ob ob®yavlenii rassmotreniya proekta zakona srochnym. Vvedenie podobnogo ogranicheniya obuslavlivaetsya neobhodimost'yu vosprepyatstvovat' chisto populistskim predlozheniyam, ne podkreplennym ekonomicheskimi obosnovaniyami, chto naglyadno demonstriruet rossijskaya praktika. V silu nesformirovannosti pravovoj bazy v Rossii ukazy Prezidenta chasto imeyut silu zakona. V Poslanii Prezidenta B.N.El'cina Federal'nomu sobraniyu "O dejstvennosti gosudarstvennoj vlasti v Rossii" (1995) bylo zayavleno o neobhodimosti izdaniya ukazov v celyah vospolneniya pravovyh probelov v uregulirovanii otnoshenij i o nalichii konstitucionno-pravovoj osnovy dlya takogo roda prezidentskih aktov. Ukazy Prezidenta - eto akty ne glavy ispolnitel'noj vlasti, a glavy gosudarstva, ih absolyutno podzakonnyj harakter neocheviden. Po mneniyu El'cina, pri nalichii pravovyh probelov ih vospolnenie s pomoshch'yu normativnyh aktov glavy gosudarstva do prinyatiya sootvetstvuyushchih zakonov vpolne estestvenno i pravomerno. Ukazy v etih sluchayah yavlyayutsya normoj realizacii konstitucionno ustanovlennyh prerogativ Prezidenta po opredeleniyu osnovnyh napravlenij vnutrennej i vneshnej politiki strany, a takzhe funkcij Prezidenta kak garanta Konstitucii [124, s. 91]. V otlichie ot Rossii Prezident Belarusi izdaet dekrety, imeyushchie silu zakona. Celesoobraznost' nadeleniya glavy gosudarstva takim pravom osnovyvaetsya na tom, chto prinyatie zakona predstavlyaet soboj process, dostatochno rastyanutyj vo vremeni. Na praktike chasto voznikayut situacii, razreshenie kotoryh predpolagaet nezamedlitel'nogo dejstviya, v svyazi s chem lico, prizvannoe upravlyat' gosudarstvom, dolzhno imet' vozmozhnost' prinyatiya reshenij, obladayushchih siloj zakona. Takoj podhod harakteren dlya pravovoj sistemy mnogih zapadnyh stran *43, s. 127-128*. Konstituciya Respubliki Belarus' predusmatrivaet dva vida dekretov: vremennye dekrety, izdavaemye Prezidentom po sobstvennoj iniciative ili po predlozheniyu pravitel'stva v silu osoboj neobhodimosti i predstavlennye v trehdnevnyj srok dlya posleduyushchego rassmotreniya palatami parlamenta. Vozmozhnost' dejstviya vremennogo dekreta samostoyatel'no kak normativnogo akta vysshej yuridicheskoj sily bez pridaniya emu formy zakona do rassmotreniya ego parlamentom yavlyaetsya svoego roda garantiej osushchestvleniya glavoj gosudarstva svoej deyatel'nosti po operativnomu upravleniyu gosudarstvom. V to zhe vremya Zakon "O Prezidente Respubliki Belarus'" opredelyaet krug voprosov, po kotorym vremennyj dekret ne mozhet byt' izdan *56, s. 44*; dekrety, izdavaemye na osnovanii zakona, prinyatogo po predlozheniyu Prezidenta parlamentom, kotoryj delegiruet glave gosudarstva zakonodatel'nye polnomochiya na opredelennyj srok i po opredelennomu predmetu regulirovaniya. Pri etom zakonodatel'nyj organ opredelyaet srok i granicy polnomochij, krug voprosov, po kotorym Prezident nadelyaetsya etim pravom. Takim obrazom, pravovaya sistema Respubliki Belarus' vklyuchaet tri vida aktov, imeyushchih silu zakona, no razlichayushchihsya po-svoemu polozheniyu v ierarhii pravovyh aktov. Soglasno Konstitucii Belarusi (ch. 3 st 137) zakon imeet verhovenstvo nad dekretom, esli polnomochiya na izdanie dekreta byli predostavleny parlamentom. Vremennye dekrety sohranyayut svoyu silu, esli oni ne otmeneny parlamentom. V etom sluchae vremennyj dekret dejstvuet dazhe v sluchae kollizii ego s zakonom. Poetomu est' osnovaniya utverzhdat' o bol'shej yuridicheskoj sile vremennyh dekretov po sravneniyu s zakonom *43, s. 132-133*. Prezident Belarusi dovol'no chasto ispol'zuet predostavlennoe emu pravo na izdanie dekretov. Tak, v 2002 godu glavoj gosudarstva bylo izdano 30 vremennyh dekretov (pik prishelsya na 1999 god - 43). Otchasti eto ob®yasnyaetsya neobhodimost'yu neotlozhnogo resheniya voprosov social'nogo i ekonomicheskogo razvitiya gosudarstva. Pri sushchestvuyushchej mnogostupenchatoj procedure rassmotreniya zakonov, kotoraya zanimaet znachitel'nyj period vremeni, v nekotoroj stepeni upuskaetsya dinamichnost' upravleniya gosudarstvom. Krome togo, sleduet uchest' i bol'shuyu zagruzhennost' parlamentariev, zanyatyh znachitel'nym ob®emom rabot po rassmotreniyu i prinyatiyu kodeksov. Opredelennoe vliyanie okazyvaet takzhe i otnositel'no nebol'shaya prodolzhitel'nost' sessij (80 i 90 dnej). Sleduet otmetit', chto vremennyj dekret yavlyaetsya aktom chrezvychajnym. Kak schitaet belorusskij yurist A.P.Derbin, ego chastoe ispol'zovanie mozhet sozdat' opasnost' postepennoj podmeny zakonov vremennymi dekretami. Krome togo, eto otricatel'nym obrazom mozhet skazat'sya na pravovoj sisteme v celom i na pravosoznanii grazhdan, smestit' ravnovesie v mehanizme osushchestvleniya gosudarstvennoj vlasti v pol'zu Prezidenta. V kachestve vyhoda iz dannoj situacii neobhodimo uvelichit' vremya provedeniya sessij parlamenta, a takzhe ustanovit' konkretnye sroki rassmotreniya vremennyh dekretov v palatah *43 s. 131*. CHto kasaetsya sootnosheniya yuridicheskoj sily zakona i ukaza Prezidenta, to, k sozhaleniyu, etot vopros propisan menee opredelenno. V svyazi s tem, chto Prezidentom izdayutsya ukazy, polnomochiya na izdanie kotoryh predostavlyayutsya zakonom, i ukazy, polnomochiya na izdanie kotoryh ne byli predostavleny zakonom, belorusskie uchenye govoryat o svoego roda delegirovannyh i nedelegirovannyh ukazah Prezidenta *157, s. 134*. Esli ukaz izdan po delegacii, on schitaetsya podzakonnym aktom. V sluchae izdaniya Prezidentom ukaza po sobstvennoj iniciative, ego sootnoshenie s zakonom yavlyaetsya ves'ma spornym. Po mneniyu V.Reuta, v sluchae kollizii zakona i nedelegirovannogo ukaza prioritet dolzhen imet' tot normativnyj akt, izdanie kotorogo bolee polno sootvetstvuet kompetencii sootvetstvuyushchego organa ili dolzhnostnogo lica, opredelennoj Konstituciej. Tak, pri rashozhdenii zakona i ukaza, kasayushchihsya voprosov provedeniya vyborov, verhovenstvo dolzhen imet' zakon, a ustanavlivayushchih gosudarstvennye prazdniki - ukaz *157, s. 135*. Imenno iz takogo ponimaniya ishodit sovremennaya yuridicheskaya doktrina. Vpervye v konceptual'nom vide ona byla izlozhena v 1996 godu Prezidentom Respubliki Belarus' A.G.Lukashenko v ego vystuplenii "O Poslanii Konstitucionnogo Suda Respubliki Belarus'" i zatem realizovana v novoj redakcii Konstitucii. K sozhaleniyu, u nas otsutstvuyut chetkie kriterii, pozvolyayushchie opredelit', kakie imenno otnosheniya dolzhny regulirovat'sya zakonom. Konstituciya Belarusi, v otlichie ot francuzskoj, zhestko ne ogranichivaet predely normy, ustanavlivayushchej deyatel'nost' parlamenta. V celyah ustraneniya tak nazyvaemoj "konkuriruyushchej" kompetencii Prezidenta i parlamenta i vo izbezhanie sporov o sootnoshenii ukaza i zakona bylo by opravdannym zakonodatel'noe zakreplenie kruga obshchestvennyh otnoshenij, podlezhashchih pravovomu regulirovaniyu isklyuchitel'no zakonom. 4.2.2. Pravo veto Odnim iz sposobov uchastiya Prezidenta v zakonodatel'nom processe yavlyaetsya pravo otkloneniya prinyatyh parlamentom zakonov, tak nazyvaemoe pravo veto. Imenno namekaya na pravo veto, Prezident SSHA D.|jzenhauer v 1959 godu zayavil: "YA est' chast' zakonodatel'nogo processa" *122, s. 63*. Sushchestvovanie takogo prava obosnovyvaetsya neobhodimost'yu obespecheniya sotrudnichestva zakonodatel'noj i ispolnitel'noj vlastej, kotoroe realizuetsya predostavleniem glave gosudarstva prava ne podpisyvat' i, sledovatel'no, ne publikovat' zakon, a napravit' ego v zakonodatel'nyj organ dlya novogo rassmotreniya. Pravo veto predusmotreno konstituciyami mnogih gosudarstv. Ego realizaciya zavisit ot sushchestvuyushchej sistemy pravleniya i nacional'nyh osobennostej konkretnogo gosudarstva. Vpervye pravo veto bylo predostavleno Prezidentu SSHA. Ono yavilos', po mneniyu Dzh.Medisona i A.Gamil'tona, "estestvennoj zashchitoj", "neobhodimym bar'erom" na puti "nesovershennyh zakonov" *190, s. 479-482*. A osushchestvlyaya ego, po mneniyu V.Vil'sona, Prezident dejstvuet v kachestve "tret'ej sostavnoj chasti zakonodatel'noj vlasti" *26, s. 52*. Soglasno Konstitucii SSHA lyuboj zakonoproekt, prezhde chem stat' zakonom, dolzhen byt' podpisan Prezidentom v techenie 10 dnej, ne schitaya voskresenij (na praktike v ih chislo vklyuchayutsya i prazdniki). V sluchae nesoglasiya s zakonoproektom Prezident vozvrashchaet ego so svoimi vozrazheniyami v parlament, kotoryj mozhet preodolet' veto 2/3 golosov kazhdoj palaty. Sledovatel'no, pravo veto nosit otlagatel'nyj harakter. Esli ukazannyj srok preryvaetsya okonchaniem raboty parlamenta, to glava gosudarstva mozhet ostavit' zakon nepodpisannym. |to tak nazyvaemoe "karmannoe veto" nosit absolyutnyj harakter, poskol'ku dlya ego preodoleniya Kongress dolzhen zanovo prinyat' zakonoproekt. V otlichie ot 42 gubernatorov shtatov, Prezident SSHA ne nadelen pravom postatejnogo (vyborochnogo) veto, t.e. pravom otvergat' tol'ko nekotorye polozheniya zakonoproekta i soglashat'sya s drugimi, chto, nesomnenno, delaet pravo veto ves'ma gromozdkim. Kongress dovol'no effektivno ispol'zuet preimushchestva etogo pravila. Pri prohozhdenii cherez palaty prezidentskogo zakonoproekta (obychno eto billi ob assignovaniyah) v nego vklyuchaetsya popravka, ne imeyushchaya nichego obshchego s zakonom. Zainteresovannyj v prinyatii billya v celom glava gosudarstva vynuzhden soglashat'sya s neugodnym "naezdnikom" *117, s. 54*. Praktika primeneniya prava veto ves'ma pestra i ne poddaetsya odnoznachnoj ocenke, t.k. ona mnogokratno menyalas' v zavisimosti ot politicheskoj situacii i sootnosheniya sil partij v gosudarstve. Sem' pervyh prezidentov SSHA ne ispol'zovali veto. Posle zhe Dzh.A.Garfilda ni odin Prezident ne otkazal sebe v udovol'stvii vospol'zovat'sya svoim konstitucionnym pravom, prichem nekotorye dostatochno chasto. S konca XIX veka namechaetsya tendenciya k bolee aktivnomu ispol'zovaniyu prava veto. Ego pik prihoditsya na period prezidentstva F.Ruzvel'ta, kogda glavoj gosudarstva veto bylo nalozheno 631 raz *123, s. 31*. V 60-70-h godah pravom veto prezidenty stali pol'zovat'sya znachitel'no rezhe, chem v 30-50-h godah, chto, v obshchem, otrazhaet