S.G.Parechina. Institut prezidentstva: istoriya i sovremennost' --------------------------------------------------------------- Email: ispi@mail.belpak.by Date: 30 Aug 2003 --------------------------------------------------------------- Institut social'no-politicheskih issledovanij pri Administracii Prezidenta Respubliki Belarus' Minsk 2003 UDK 342.51 (476) P 18 BBK 66.3 (4 Bei) Recenzenty: kandidat filosofskih nauk N.P.Denisyuk kandidat filosofskih nauk G.M.Pashkovskij Pod obshchej redakciej E.V.Matusevicha Izdaetsya po planu Instituta social'no-politicheskih issledovanij pri Administracii Prezidenta Respubliki Belarus' Obsuzhdeno, odobreno i rekomendovano k izdaniyu Uchenym sovetom instituta Parechina S.G. P 18 Institut prezidentstva: istoriya i sovremennost' / Pod obshch. red. E.V. Matusevicha. - Mn.: ISPI, 2003. - 163 s. ISBN 985-446-061-4 Vpervye v Belarusi rassmatrivaetsya genezis instituta prezidentstva s raskrytiem obshchestvenno-istoricheskih i nacional'nyh osobennostej razlichnyh stran i regionov mira. Na baze shirokogo ispol'zovaniya zarubezhnoj i otechestvennoj literatury provoditsya sravnitel'nyj analiz polnomochij Prezidenta Belarusi i prezidentov v respublikah s razlichnoj sistemoj pravleniya. Vydvigaetsya novyj podhod k ocenke mesta i roli instituta prezidentstva v politicheskoj sisteme transformacionnyh stran. Rekomenduetsya politikam, gosudarstvennym deyatelyam, nauchnym sotrudnikam, prepodavatelyam, aspirantam i studentam gumanitarnyh disciplin, vsem tem, kto interesuetsya rol'yu glavy gosudarstva v politicheskoj sisteme obshchestva. UDK 342.51 (476) BBK 66.3 (4 Bei) © S.G.Parechina ISBN 985-446-061-4 © ISPI, 2003 Nauchnoe izdanie Parechina Svetlana Gennad'evna kandidat politicheskih nauk Institut prezidentstva: istoriya i sovremennost' Redaktor N.I. Dobrorodnyaya Komp'yuternaya verstka L.A. Saprykina 0x08 graphic Podpisano v pechat' 2.01.2003. Format 60x84/16. Bumaga ofsetnaya. Garnitura "Times". Usl. pech. l. 10,5. Uch.-izd. l. 9,78. Tirazh 400 ekz. Zak. 273. Institut social'no-politicheskih issledovanij pri Administracii Prezidenta Respubliki Belarus' Licenziya LV No256 ot 01.04.1998 220004, Minsk, pr-t. Masherova, 7 0x08 graphic Otpechatano s gotovyh diapozitivov zakazchika v tipografii "Informacionno-vychislitel'nyj centr Ministerstva finansov Respubliki Belarus'". Licenziya LP No45 ot 10.10.2002. 220004, g. Minsk, ul. Kal'varijskaya, 17. VVEDENIE Respublika Belarus' - molodaya suverennaya strana, kotoraya delaet pervye shagi na puti postroeniya pravovogo demokraticheskogo gosudarstva, osnovannogo na baze razvitogo grazhdanskogo obshchestva. |to ochen' slozhnyj i prodolzhitel'nyj po vremeni process, predusmatrivayushchij lomku staroj totalitarnoj sistemy, peresmotr ranee dejstvovavshej Konstitucii i sozdanie novyh struktur vlasti. Poslednee, po mneniyu francuzskogo uchenogo Gi Lordejre, yavlyaetsya odnoj iz naibolee slozhnyh zadach, kotorye vstayut pered gosudarstvennymi deyatelyami vo vremya demokraticheskih preobrazovanij, poskol'ku "dal'nejshee razvitie strany vo mnogom budet opredelyat'sya kachestvom sozdannyh institutov vlasti" [102, s. 4]. Ne sluchajno posle priobreteniya nezavisimosti pervoocherednoj zadachej Respubliki Belarus', kotoraya "osoznala sebya polnopravnym sub®ektom mirovogo soobshchestva i podtverdila svoyu priverzhennost' obshchechelovecheskim cennostyam" [65, s. 3], yavilos' prinyatie Konstitucii i sozdanie novoj struktury vlasti - instituta prezidentstva. Uchrezhdenie prezidentstva v Belarusi otkrylo novyj etap v razvitii belorusskoj gosudarstvennosti i svidetel'stvovalo o vospriyatii gosudarstvenno-politicheskih institutov demokraticheskih stran. Odnako process zaimstvovaniya politicheskih institutov zapadnyh demokratij ne privel k osoznaniyu naznacheniya i funkcij prezidentstva v politicheskoj sisteme obshchestva. Institut prezidentstva byl prizvan tol'ko legitimirovat' politiko-pravovoj status pravyashchej nomenklatury, a ne stat' vedushchim gosudarstvennym organom. Koncepciya prezidentskoj vlasti byla slabo razrabotana, a ee vvedenie ne privelo k korennomu izmeneniyu vsego mehanizma gosudarstvennogo upravleniya. Vedushchaya rol' po-prezhnemu prinadlezhala Verhovnomu Sovetu, chto svidetel'stvovalo o priverzhennosti principam "socialisticheskoj" demokratii i privodilo k smeshcheniyu balansa sil v pol'zu zakonodatel'nogo sobraniya. Polozhenie usugublyalos' tem, chto otsutstvoval sovershennyj mehanizm razresheniya protivorechij mezhdu osnovnymi vetvyami vlasti, chto neminuemo privelo k krizisu vsego gosudarstvennogo mehanizma Respubliki Belarus'. V slozhivshejsya situacii Prezident A.G.Lukashenko prinyal edinstvenno pravil'noe reshenie - vynes na sud belorusskogo naroda, nositelya verhovnoj vlasti, razreshenie konflikta. Belorusskij narod na referendume okazal doverie Prezidentu, podderzhav ego proekt izmenenij i dopolnenij k Konstitucii Belarusi. Novaya redakciya Konstitucii Respubliki Belarus', prinyataya na respublikanskom referendume 24 noyabrya 1996 goda, zakrepila inuyu model' gosudarstvennogo ustrojstva, v kotoroj institutu prezidentstva otvoditsya vedushchaya rol', chto otrazhaet mirovuyu tendenciyu konca XX veka. Odnako novye status i ob®em polnomochij glavy belorusskogo gosudarstva poluchili neodnoznachnuyu ocenku so storony kak zapadnyh, tak i otechestvennyh uchenyh i politicheskih deyatelej. Sleduet otmetit', chto kriticheskie otzyvy delayutsya bez provedeniya glubokogo i vsestoronnego analiza politicheskoj sistemy Belarusi, ucheta mirovogo opyta funkcionirovaniya instituta prezidentstva, vyyavleniya osnovnyh tendencij razvitiya prezidentstva na sovremennom etape. Krome togo, v belorusskoj nauchnoj literature nedostatochno tochno opredelena sistema pravleniya Respubliki Belarus', proizvodnymi kotoroj yavlyayutsya status i ob®em polnomochij glavy gosudarstva. Takim obrazom, analiz konstitucionno-pravovogo polozheniya Prezidenta Belarusi s uchetom fakticheskih obstoyatel'stv, skladyvayushchihsya v processe real'nogo osushchestvleniya im gosudarstvennogo rukovodstva obshchestvom, priobretaet ne tol'ko teoreticheskoe, no i vazhnoe prakticheskoe znachenie dlya stanovleniya belorusskogo gosudarstva i sovershenstvovaniya mehanizma vzaimodejstviya razdelennyh vlastej. Sleduet otmetit', chto issledovanie prezidentstva v Belarusi nevozmozhno provodit' bez ucheta mirovogo opyta funkcionirovaniya etogo gosudarstvennogo instituta. Tol'ko analiziruya prichiny vozniknoveniya instituta prezidentstva v mire, faktory, sposobstvuyushchie ego evolyucii, vyyavlyaya osnovnye tendencii sovremennogo razvitiya, mozhno ponyat' i ob®yasnit' process usileniya prezidentskoj vlasti v nashej strane. A provedenie sravnitel'nogo analiza polnomochij prezidentov Belarusi i stran s razlichnoj sistemoj prezidentskoj vlasti pozvolit opredelit' sistemu pravleniya Respubliki Belarus'. STEPENX RAZRABOTANNOSTI TEMY V nauchnoj literature probleme funkcionirovaniya instituta prezidentstva udelyaetsya dostatochno mnogo vnimaniya. Naibol'shee kolichestvo rabot prinadlezhit peru amerikanskih uchenyh, poskol'ku institut prezidentstva v SSHA imeet samuyu dolguyu istoriyu svoego sushchestvovaniya. V etoj strane issleduyutsya razlichnye aspekty instituta prezidentstva: prichiny ego uchrezhdeniya, mesto v sisteme razdeleniya vlastej, vzaimootnosheniya mezhdu Prezidentom i Kongressom, normativnye akty Prezidenta, voennye i chrezvychajnye polnomochiya Prezidenta. Bol'shoj material posvyashchen lichnostyam amerikanskih prezidentov. V hode issledovaniya po preimushchestvu rassmatrivalis' tru- dy V.Vil'sona, A.Gamil'tona, Dzh.Dzheya, K.Diringa, M.Mezi, Dzh.Medisona, S.M.Lipseta, R.Nojshtadta, R.Pajosa, Dzh.Tar-bera, Dzh.Uilsona, S.Uejna, A.SHlezingera, L.Fishera, L.Frid-mena. Osnovnym nedostatkom amerikanskoj literatury yavlyaetsya to, chto krupnye i fundamental'nye trudy v osnovnom posvyashcheny tol'ko prezidentstvu v SSHA. V zapadnoevropejskoj literature issledovaniya instituta prezidentstva nosyat ogranichennyj, a poroj i fragmentarnyj harakter, chto obuslovleno specifikoj razvitiya prezidentstva v Evrope. Znachitel'nyj vklad v razrabotku etoj problematiki vnesli francuzskie i nemeckie avtory: F.Ardan, K.Baume, CH.Borzho, F.Busse, M.Veber, A.Demishel', F.Demishel', M.Debre, M.Dyuverzhe, L.Dyugi, G.Ellinek, H.Meller, L.Ol'ston, M.Pikemal', F.Pla-ton, A.Tokvil', A.|smen. V poslednie gody poyavilsya ryad interesnyh statej amerikanskih i evropejskih avtorov o specifike instituta prezidentstva v postsocialisticheskih stranah (S.Holms), a takimi uchenymi, kak A.Valensuela, F.Vimmiran de Leon, D.L.Gorovic, G.O'Donnell i H.Dzh.Linc, vozobnovlena diskussiya o dostoinstvah i nedostatkah razlichnyh sistem respublikanskogo pravleniya. Sredi russkih dorevolyucionnyh uchenyh, zanimavshihsya dan-nym voprosom, mozhno vydelit' A.D.Gradovskogo, A.M.Gurvicha, N.M.Korkunova, P.I.Rozentalya. V sovetskij period prezidentstvo rassmatrivalos' kak klassovyj institut burzhuaznogo gosudarstva, poetomu ego izuchenie schitalos' neaktual'nym dlya Sovetskogo Soyuza, idushchego po puti stroitel'stva kommunizma. I vse zhe hotelos' by otmetit' sleduyushchih avtorov, v ch'ih rabotah rassmatrivaemaya problematika nashla svoe otrazhenie: V.N.Dur-denevskogo, I.N.Ignatovicha, M.A.Krutogolova, N.S.Merzlya-kova, A.A.Mishina, YU.N.Nyperko, V.N.Pleshkova, B.L.Polunina, V.Z.Pul'yanova, T.N.Rahmaninu, N.Rozhkova, G.L.Reshetnikova, S.V.Ryabova, V.A.Savel'eva, S.M.Samujlova, A.A.Sergunina, V.P.Serebrennikova, YU.P.Ur'yasa. Naibol'shee vnimanie sovetskimi issledovatelyami udelyalos' analizu konstitucionnyh polnomochij prezidentov SSHA i Francii, issledovaniyu zakreplennogo v Konstitucii mehanizma vzaimodejstviya Prezidenta s drugimi gosudarstvennymi organami. Tem ne menee M.A.Krutogolov i A.A.Mishin provodyat yuridicheskij analiz konstitucionnogo statusa Prezidenta (Franciya, SSHA) s izucheniem politicheskoj praktiki primeneniya im svoih polnomochij, dayut politicheskuyu ocenku mesta i roli Prezidenta v sisteme razdeleniya vlastej. Nesmotrya na negativnuyu ideologicheskuyu okrasku, eti raboty soderzhat cennyj fakticheskij material i otlichayutsya vysokoj stepen'yu professionalizma. Vvedenie posta Prezidenta SSSR obuslovilo neobhodimost' izucheniya etoj novoj gosudarstvennoj dolzhnosti, chto nashlo svoe otrazhenie v rabotah V.Ganyushkina, E.L.Kuznecova, B.M.Lazareva, YU.I.Skuratova, M.A.SHafira. Odnako aktivnoe issledovanie dannogo voprosa rossijskimi avtorami nachalos' posle uchrezhdeniya instituta prezidentstva v Rossii, v osobennosti - posle konstitucionnoj reformy 1993 goda. Bol'shoe vnimanie mestu Prezidenta v politicheskoj i pravovoj sisteme SSHA udelyali takie avtory, kak: P.D.Barenbojm, S.V.Botov, S.A.Egorov, I.YU.ZHigachev, |.A.Ivanyan, I.YU.Kozlihin, V.I.Lafitskij, L.I.Seleznev, V.V.Soboleva, A.A.Fursenko, drugih stran - A.D.Kerimov, M.N.Mar-chenko, A.CHervyakov. Osobyj interes predstavlyayut issledovaniya razlichnyh parametrov prezidentstva v Rossijskoj Federacii: sootnoshenie instituta prezidentstva i sistemy pravleniya - I.D.Hutinaev; evolyuciya instituta prezidentstva - S.A.Avak'yan, L.A.Okun'kov; polnomochiya Prezidenta v otnoshenii drugih gosudarstvennyh organov - |.Ozhiganov, YU.Skuratov, Prezident v sisteme razdeleniya vlastej - V.Radchenko. Poyavilsya ryad rabot, v kotoryh rassmatrivayutsya teoreticheskie voprosy prirody prezidentskoj vlasti v postsovetskih respublikah - B.N.Kuvaldin, V.E.CHirkin, G.A.SHmavonyan. Bol'shuyu nauchnuyu znachimost' imeyut monograficheskie raboty N.A.Saharova i I.D.Hutinaeva, poskol'ku N.A.Saharov vydelyaet kriterii opredeleniya razlichnyh sistem prezidentskoj vlasti i provodit razgranichenie v ispol'zovanii terminov "forma pravleniya" i "sistema pravleniya", a I.D.Hutinaev daet nauchnoe opredelenie takim ponyatiyam, kak "post prezidenta" i "institut prezidenta". V belorusskoj nauchnoj literature institut prezidentstva yavlyaetsya nedostatochno issledovannym. Otdel'nye aspekty etoj problemy poluchili osveshchenie v rabotah ryada belorusskih yuristov: G.A.Vasilevicha, I.A.Gornaka, A.P.Derbina, V.I.Reuta, A.G.Ti-kovenko i M.F.CHudakova. V osnovnom voprosy, svyazannye s prezidentstvom, rassmatrivalis' pri analize takih obshchih problem, kak, naprimer, konstitucionnoe pravo Respubliki Belarus'. Odnako monograficheskih issledovanij, special'no posvyashchennyh institutu prezidentstva, v kotoryh by kompleksno i v shirokom plane analizirovalis' prichiny vozniknoveniya i evolyucii prezidentstva v Belarusi, pravovoe polozhenie i real'naya rol' glavy gosudarstva v politicheskoj sisteme obshchestva, provodilsya by sravnitel'nyj analiz polnomochij prezidentov Belarusi i respublik s razlichnoj sistemoj pravleniya, opredelyalsya tip prezidentskoj vlasti v Belarusi, net. Ves'ma skudnyj material imeetsya i ob institute prezidentstva v zarubezhnyh stranah - V.V.Andrievich, A.Doroshenko. V celom, ocenivaya stepen' razrabotannosti problemy instituta prezidentstva v nauchnoj politologicheskoj literature, sleduet otmetit', chto v takih stranah, kak SSHA i Franciya, uroven' analiza etogo politicheskogo instituta dostatochno vysok. Odnako v sovremennoj literature udelyaetsya malo vnimaniya provedeniyu sravnitel'nogo analiza statusa i ob®ema polnomochij Prezidenta pri razlichnyh sistemah pravleniya. |ta problema yavlyaetsya osobenno maloizuchennoj v transformacionnyh obshchestvah. GLAVA 1 INSTITUT PREZIDENTSTVA V KONTEKSTE POLITICHESKOJ TRANSFORMACII Neobhodimost' izucheniya instituta prezidentstva priobrela osoboe znachenie v sovremennyh usloviyah v svyazi s "tret'ej" volnoj demokratizacii, ohvativshej gosudarstva Central'noj i Vostochnoj Evropy i respubliki byvshego SSSR. V etih gosudarstvah proizoshla lomka staroj totalitarnoj politicheskoj sistemy i nachalos' formirovanie novoj, odnim iz osnovnyh elementov kotoroj vystupaet institut prezidentstva. Aktual'noj i ostroj yavlyaetsya problema vzaimodejstviya Prezidenta s osnovnymi gosudarstvennymi organami, opredeleniya mesta Prezidenta v sisteme razdeleniya vlastej. Opredelenie i soderzhanie termina "institut prezidentstva" V silu novizny i maloissledovannosti instituta prezidentstva v Respublike Belarus' voznikaet neobhodimost' rassmotreniya nekotoryh teoreticheskih voprosov, sposobstvuyushchih uyasneniyu sushchnosti prezidentstva. Osobyj interes predstavlyayut nauchnye raboty rossijskih uchenyh, v kotoryh daetsya opredelenie instituta prezidentstva s vyyavleniem osnovnyh harakteristik. Rossijskij yurist I.D.Hutinaev s cel'yu opredeleniya ponyatiya "institut prezidenta" provodit analiz bolee shirokogo ponyatiya - "social'nyj institut", v predelah kotorogo vychlenyayutsya instituty razlichnyh vidov, v tom chisle i pravovye. Institut prezidenta - odin iz nih. On yavlyaetsya predmetom issledovaniya razlichnyh otraslej obshchestvennyh nauk, v kotoryh slozhilis' razlichnye podhody k samomu ponyatiyu "prezident", a sledovatel'no i razlichnye akcenty v ego soderzhatel'noj harakteristike. Drugoj rossijskij yurist B.P.Eliseev opredelyaet institut prezidenta kak integracionnyj pravovoj institut, cel' kotorogo sostoit v soglasovanii deyatel'nosti institutov gosudarstvennoj vlasti *52, s. 6*. V yuridicheskih naukah ponyatie "prezident" proeciruetsya na ponyatie "institut prezidenta", kotoryj opredelyaetsya kak sovokupnost' gosudarstvenno-pravovyh (konstitucionnyh) norm, reguliruyushchih formirovanie i funkcionirovanie prezidentskoj vlasti *197, s. 6*. Po nashemu mneniyu, v politicheskoj nauke institut prezidentstva dolzhen rassmatrivat'sya v pervuyu ochered' kak vlastnyj institut, to est' kak sovokupnost' vlastnyh polnomochij Prezidenta v sfere gosudarstvennogo upravleniya, kotorye v ravnoj stepeni zavisyat kak ot konstitucionnyh norm, reguliruyushchih funkcionirovanie prezidentskoj vlasti, tak i ot politicheskoj deyatel'nosti Prezidenta, yavlyayas' svoeobraznym "prochteniem" Konstitucii Prezidentom. Samo ponyatie "prezident" opredelyaetsya kak vybornyj glava gosudarstva. Poetomu ponyatie "glava gosudarstva" yavlyaetsya rodovym po otnosheniyu k ponyatiyu "prezident" i obshchim dlya glav gosudarstv kak s respublikanskoj, tak i s monarhicheskoj formoj pravleniya. Vidovymi priznakami ponyatiya "prezident" yavlyayutsya vybornost' i srochnost' polnomochij. Razlichnye modeli prezidentskoj vlasti predopredelyayut ispol'zovanie v Konstitucii takih terminov, kak "glava gosudarstva" (Belarus', Rossiya ), "glava ispolnitel'noj vlasti" (SSHA), "arbitr" (Franciya), "vysshee dolzhnostnoe lico" (Rossiya s 1991 po 1993 gody). Inogda konstitucionnyj status Prezidenta ne opredelen (FRG). Osobyj interes predstavlyaet soboj analiz ponyatij "institut prezidenta" i "pravovoj status prezidenta", provedennyj I.D.Hu-tinaevym. Rossijskij uchenyj otmechaet pervichnost' instituta prezidenta i ego bol'shij ob®em normativnogo soderzhaniya po sravneniyu s pravovym statusom prezidenta. V otlichie ot poslednego institut prezidenta opredelyaet ne tol'ko funkcionirovanie, no i izbranie prezidenta. Na etom osnovanii delaetsya vyvod o tom, chto pravovoj status - kak by chast' pravovogo instituta, opredelyayushchaya prezidentskuyu deyatel'nost' *197, s. 9*. Ochen' vazhnym dlya ponimaniya sushchnosti instituta prezidentstva yavlyaetsya opredelenie osnovnyh chert, harakterizuyushchih dannyj institut. B.P.Eliseev vydelyaet sleduyushchie: Prezident yavlyaetsya vybornym glavoj gosudarstva, kotoryj mozhet vozglavlyat' ispolnitel'nuyu vlast' ili byt' arbitrom v sisteme razdeleniya vlastej; v organizacionnom aspekte Prezident nikomu ne podchinen i, voobshche, obladaet vysokoj stepen'yu nezavisimosti ot kakih-libo drugih gosudarstvennyh organov, chto ne snimaet s nego obyazannosti dejstvovat' na osnove i vo ispolnenie zakonov; post Prezidenta imeet yarko vyrazhennyj politicheskij harakter. Emu prinadlezhit vazhnaya rol' v formirovanii politiki gosudarstva, verhovnogo politicheskogo rukovodstva gosudarstvennymi delami *52, s. 9-10*. Hotelos' by obratit' vnimanie na to, chto, nesmotrya na vysokuyu stepen' razrabotannosti nauchnogo apparata v oblasti issledovaniya prezidentstva, rossijskimi avtorami dopuskaetsya opredelennaya netochnost', kotoraya vyrazhaetsya v tom, chto pri harakteristike prezidentstva za rubezhom ispol'zuetsya termin "institut prezidentstva", a kogda rech' idet o Rossii - "institut prezidenta". Po nashemu mneniyu, ispol'zovanie vtorogo termina ne sovsem pravomerno, poskol'ku, vo-pervyh, yavlyaetsya otstupleniem ot obshcheprinyatoj nauchnoj terminologii, a vo-vtoryh, ne v polnoj mere otrazhaet sushchnost' dannogo instituta. Prezidentstvo vklyuchaet ne tol'ko Prezidenta kak vysshee dolzhnostnoe lico v gosudarstve, no i konstitucionnye normy, reguliruyushchie funkcionirovanie prezidentskoj vlasti; precedenty, voznikshie v rezul'tate konstitucionnoj praktiki; real'nyj ob®em polnomochij, slozhivshijsya v rezul'tate sootnosheniya politicheskih sil v gosudarstve; strukturnye podrazdeleniya (administraciyu). 1.2. Razlichnye sistemy pravleniya: za i protiv Eshche odnoj problemoj sovremennoj politologii vystupaet obosnovanie i utochnenie real'nogo soderzhaniya takih nauchnyh ponyatij, kak "forma pravleniya" i "sistema pravleniya". Neobhodimost' v takom obosnovanii stala osobenno nasushchnoj v svyazi s ves'ma shiroko rasprostranennym ispol'zovaniem ponyatij "prezidentskaya forma pravleniya", "parlamentarnaya forma pravleniya", "parlamentarnaya respublika s prezidentskoj formoj pravleniya". Naibolee polnoe issledovanie dannogo aspekta soderzhitsya v nauchnom trude N.A.Saharova. Po mneniyu rossijskogo politologa, "forma pravleniya" - osnova formirovaniya vysshej gosudarstvennoj vlasti v toj ili inoj politicheskoj sisteme, kotoraya byvaet vybornoj ili nasledstvennoj. Otsyuda proizoshli ponyatiya "respublikanskaya forma pravleniya" i "monarhicheskaya forma prav- leniya". Pri respublikanskoj forme voznikli razlichnye sistemy pravleniya. Politicheskoe soderzhanie termina "sistema pravleniya" (ili bolee-menee tozhdestvennogo emu termina "sistema vlasti") oboznachaet, v pervuyu ochered', tot ili inoj tip sootnosheniya prerogativ mezhdu ispolnitel'nymi i zakonodatel'nymi organami gosudarstvennoj vlasti. V tom sluchae, esli vsya polnota vysshej ispolnitel'noj vlasti prinadlezhit Prezidentu i on formiruet pravitel'stvo, a vysshij zakonodatel'noj organ ne mozhet otpravit' pravitel'stvo v otstavku posredstvom vyrazheniya votuma nedoveriya, est' osnovaniya utverzhdat', chto eto - prezidentskaya sistema vlasti. Esli Prezident delit prerogativy vysshej ispolnitel'noj vlasti s Prem'er-ministrom, vozglavlyayushchim pravitel'stvo, a samo pravitel'stvo otvetstvenno i pered Prezidentom, i pered parlamentom, to takuyu sistemu vlasti nuzhno oboznachit' kak poluprezidentskuyu. Nakonec, kogda Prezident yavlyaetsya tol'ko konstitucionnym glavoj gosudarstva i ego polnomochiya v sisteme vysshej ispolnitel'noj vlasti zhestko ogranicheny prerogativami Prem'er-ministra, opredelyayushchego kurs pravitel'stva (kotoroe, v svoyu ochered', podotchetno parlamentu), takaya sistema oboznachaetsya kak parlamentarnaya sistema vlasti. Ves'ma nekorrektnym yavlyaetsya smeshivanie ponyatij "forma pravleniya" i "sistema pravleniya", poskol'ku pervoe ponyatie opredelyaet vybornye ili nasledstvennye nachala formirovaniya vysshej gosudarstvennoj vlasti, a vtoroe - tip sootnosheniya polnomochij i vzaimootnoshenij mezhdu vysshimi ispolnitel'nymi ili zakonodatel'nymi organami. V svoej sovokupnosti eti vzaimootnosheniya harakterizuyut tu ili inuyu sistemu pravleniya - prezidentskuyu, parlamentarnuyu, poluprezidentskuyu *169, s. 13-15*. V sovremennoj politicheskoj i yuridicheskoj naukah odnoj iz naibolee spornyh tem stalo sravnivanie dostoinstv i nedostatkov prezidentskoj i parlamentarnoj sistem pravleniya s tochki zreniya perspektivnosti demokraticheskogo razvitiya. V iniciirovavshej etu diskussiyu stat'e "Opasnosti prezidentstva" amerikanskij politolog H.Linc otmechaet, chto v sovremennom mire podavlyayushchee bol'shinstvo ustojchivyh demokratij predstavlyayut soboj parlamentarnye respubliki, v to vremya kak sredi prezidentskih k etoj kategorii otnosyatsya tol'ko SSHA. |tot vyvod podtverzhdayut issledovaniya, provedennye zapadnymi uchenymi. V period 1979-1989 gg. v mire sushchestvovalo 43 konsolidirovannye demokratii. Iz nih 34 byli parlamentarnymi, 2 - poluprezidentskimi i tol'ko 5 - prezidentskimi (plyus 2 "gibrida" - SHvejcariya i Finlyandiya) *233, r. 5*. H.Linc polagaet, chto eto ne sluchajno. Sistema pravleniya, opirayushchayasya na bol'shinstvo v vysshem predstavitel'nom organe strany, bolee prigodna dlya utverzhdeniya demokratii, osobenno v gluboko raskolotyh obshchestvah s mnozhestvom partij. "Sistema prezidentskogo pravleniya pridaet zanimayushchemu dolzhnost' Prezidenta "ceremonial'nye" funkcii glavy gosudarstva naryadu s funkciyami "dejstvitel'nogo" glavy pravitel'stva, sozdavaya, takim obrazom, auru, "imidzh", porozhdayushchie v narode osobye nadezhdy. Takih vekselej lishen dazhe samyj populyarnyj Prem'er-ministr" *107, s. 5*. Analiziruya opyt perehoda k demokratii v Ispanii i stranah Latinskoj Ameriki, Linc vydelyaet sleduyushchie nedostatki prezidentskoj sistemy pravleniya: dostatochno chetko opredelennyj srok prezidentskih polnomochij. Ves' politicheskij process pri etom avtomaticheski raspadaetsya na zhestko razgranichennye periody, chto prakticheski ne ostavlyaet vozmozhnosti dlya provedeniya preemstvennoj politiki takticheskih korrektirovok. Esli Prezident sovershaet grubye politicheskie proschety ili teryaet doverie naroda, to net sredstv zastavit' takogo Prezidenta ujti v otstavku, dejstvuya v ramkah Konstitucii. I to, chto pri parlamentarnoj sisteme vylilos' by v ocherednoj pravitel'stvennyj krizis, pri prezidentskoj svobodno mozhet pererodit'sya vo vseobshchij krizis rezhima; mazhoritarnaya izbiratel'naya sistema, pri kotoroj "pobeditel' poluchaet vse". Obychno na ves' period prezidentskogo mandata chetko opredelyayutsya pobediteli i pobezhdennye, chto neizbezhno vedet k obostreniyu otnoshenij v obshchestve i ego dal'nejshej polyarizacii. K tomu zhe Prezident ne vsegda predstavlyaet bol'shinstvo izbiratelej. Byvayut prezidenty, kotorye prihodyat k vlasti, poluchiv stol'ko zhe golosov, skol'ko inye prem'ery pravitel'stv men'shinstva (S.Al'ende stal Prezidentom CHili v 1970 godu, imeya 36,2% golosov, a A.Suares v Ispanii v 1971 godu stal Prem'er-ministrom, poluchiv 35,1% golosov). Pri etom Prem'er vynuzhden sotrudnichat' s drugimi partiyami, a Prezident v analogichnoj situacii mozhet byt' ubezhden v obladanii nezavisimoj vlast'yu i podderzhke naroda; v prezidentskih respublikah chasto voznikaet problema dvojnoj demokraticheskoj legitimnosti. Poskol'ku i Prezident, i parlament poluchayut vlast' v rezul'tate narodnogo golosovaniya, mezhdu nimi voznikaet spor o tom, kto zhe iz nih fakticheski yavlyaetsya vyrazitelem voli naroda. Demokraticheskih sposobov razresheniya podobnyh konfliktov ne sushchestvuet; sozdayutsya usloviya dlya pooshchreniya autsajderov, t.e. izbraniya cheloveka, dalekogo ot politiki. Zakonodatel'nye mehanizmy etoj sistemy mogut v sluchae dosrochnogo prekrashcheniya prezidentskih polnomochij vynesti naverh cheloveka, kotoryj pri obychnoj izbiratel'noj procedure nikogda by ne stal glavoj gosudarstva; prezidentskaya sistema pobuzhdaet kandidatov davat' neispolnimye obeshchaniya i mozhet dazhe porodit' u izbiratelej opasnuyu sklonnost' videt' v politicheskom lidere spasitelya *107, s. 5-19*. I nakonec, A.Valensuela vydelyaet eshche odin nedostatok. Prezidentskie rezhimy v situacii mnogopartijnosti imeyut tendenciyu prevrashchat'sya v sistemy "dvojnogo men'shinstva", kogda Prezident pol'zuetsya podderzhkoj prostogo bol'shinstva elektorata, no rabotaet s parlamentom, absolyutnogo bol'shinstva v kotorom prezidentskaya partiya ne imeet *20, s. 75-76]. V razvernuvshejsya diskussii daleko ne vse podderzhali Linca. Donal'd L.Gorovic v stat'e "Razlichiya demokratij", sosredotochiv svoe vnimanie na processah nestabil'nosti, harakternyh dlya post-kolonial'nyh Azii i Afriki, delaet vyvod, chto zdes' glavnym vinovnikom byli parlamentarnye sistemy. Popytki vozvrashcheniya k demokratii, imevshie mesto v Nigerii i SHri-Lanke v 1978- 1979 gg., predusmatrivayut perehod k sisteme prezidentskogo pravleniya dlya smyagcheniya raznoglasij vnutri obshchestva. Po mneniyu M.Lipseta, zdes' mozhno ukazat' takzhe na krah demokraticheskogo parlamentarizma v period mezhdu dvumya mirovymi vojnami v Ispanii, Portugalii, Grecii, Italii, Avstrii, Germanii i bol'shej chasti Vostochnoj Evropy. I naoborot, sleduet otmetit' takie primery stabil'nogo i demokraticheskogo prezidentskogo pravleniya, kak CHili (do A.Al'ende), Kosta-Rika i Urugvaj (v techenie bol'shej chasti HH stoletiya) *108, s. 35*. D.Gorovic oprovergaet tezis o tom, chto tol'ko prezidentskie sistemy privodyat k razdeleniyu obshchestva na pobeditelej i proigravshih. "Polozhenie, pri kotorom pobeditel' poluchaet vse, yavlyaetsya proizvodnym ot tipa izbiratel'noj sistemy, a ne ot abstraktnogo instituta prezidentstva" *35, s. 28*. I nakonec, zloupotreblenie vlast'yu vryad li yavlyaetsya prezidentskoj monopoliej. Parlamentarnye rezhimy v stranah Azii i Afriki predostavili bolee chem izryadnuyu dolyu analogichnyh sluchaev. Prodolzhaya diskussiyu, Lipset ukazyvaet, chto na razvitie demokratii sushchestvennoe vliyanie okazyvayut kul'turnye i ekonomicheskie faktory. Provodya sravnitel'nyj analiz razlichnyh politicheskih sistem, on prihodit k vyvodu, chto bol'shinstvo stabil'nyh demokratij harakterno dlya bolee bogatyh i protestantskih stran, a menee demokraticheskie rezhimy harakterny dlya katolicheskih i bednyh stran. Musul'manskie strany mogut rassmatrivat'sya kak otdel'naya gruppa. Pochti vse oni byli avtoritarnymi, s monarhicheskimi ili prezidentskimi sistemami pravleniya. Bylo by nelegko pripisat' slabost' demokratii v etih gosudarstvah tipu sushchestvuyushchih v nih politicheskih institutov. Nekotorye issledovateli utverzhdayut, chto islam delaet dostizhenie politicheskoj demokratii zapadnogo obrazca isklyuchitel'no trudnym, poskol'ku on ne priznaet razdeleniya duhovnoj i svetskoj vlasti. Eshche odnim dokazatel'stvom, podtverzhdayushchim znachenie kul'turnyh faktorov, yavlyaetsya to, chto pochti vse poslevoennye "novye gosudarstva", dlya kotoryh harakterny stabil'nye demokraticheskie rezhimy, byli britanskimi koloniyami *107, s. 38-40*. Sredi novyh demokratij uroven' vyzhivaniya prezidentskogo rezhima gorazdo nizhe, chem uroven' vyzhivaniya parlamentarnogo. Odnako, kak schitaet S.Holms, eto nel'zya schitat' dokazatel'stvom vrozhdennoj porochnosti prezidentskoj sistemy pravleniya. Strany, stalkivayushchiesya s zhestokim ekonomicheskim krizisom, ishchut v pervuyu ochered' sil'nogo rukovoditelya, v to vremya kak strany, ch'i problemy reshayutsya legche, obychno obrashchayutsya k parlamentskoj vlasti. "Tak chto ne slishkom blagopriyatnyj opyt prezidentskogo pravleniya za predelami SSHA mozhet ob®yasnyat'sya ne samimi po sebe institucional'nymi nedostatkami prezidentskogo rezhima v usloviyah razdeleniya vlastej, a glubinnymi social'nymi problemami" *195, s. 55*. Na osnovanii vysheizlozhennogo materiala mozhno sdelat' vyvod, chto spory o tom, kakaya iz sistem respublikanskogo pravleniya - prezidentskaya ili parlamentarnaya - yavlyaetsya luchshej, nosyat polemicheskij harakter, poskol'ku ne sushchestvuet universal'noj sistemy pravleniya. Sam tip respublikanskogo pravleniya, utverzhdennyj v toj ili inoj strane, ravno kak i nacional'naya forma ego voploshcheniya, zavisyat ot osobennostej istoricheskogo razvitiya, kul'tury, geopoliticheskogo polozheniya i prochih faktorov, formiruyushchih politicheskoe bytie obshchestva. Kazhdoj "chistoj" sisteme prisushchi svoi dostoinstva i nedostatki. Kak otmechaet V.E.CHirkin, osnovnym dostoinstvom prezidentskoj respubliki, bezuslovno, yavlyaetsya garantirovannaya stabil'nost' ispolnitel'noj vlasti po sravneniyu s parlamentarnoj, gde neredko razrazhayutsya ministerskie krizisy i proishodit chastaya smena pravitel'stv (Italiya). Glavnym nedostatkom prezidentskoj sistemy, osobenno v usloviyah nerazvitosti demokraticheskih institutov, yavlyaetsya ee sklonnost' k avtoritarizmu (strany Latinskoj Ameriki), togda kak v parlamentarnoj takaya vozmozhnost' fakticheski isklyuchena *205, s. 111*. 1.3. Poluprezidentskaya respublika kak naibolee optimal'naya sistema pravleniya dlya stran s transformacionnoj demokratiej V poslednee vremya naibol'shee rasprostranenie poluchila tak nazyvaemaya poluprezidentskaya sistema, kotoraya stremitsya sozdat' sil'nuyu, stabil'nuyu ispolnitel'nuyu vlast', no v to zhe vremya politicheski otvetstvennuyu pered zakonodatel'nym sobraniem. Ishodya iz takoj perspektivy ispolnitel'naya vlast' raspredelyaetsya mezhdu dvumya konstitucionnymi institutami - Prezidentom i pravitel'stvom. Ih sootnoshenie kak mezhdu soboj, tak i s zakonodatel'noj vlast'yu strukturiruetsya takim obrazom, chto, s odnoj storony, Prezident, buduchi politicheski neotvetstvennym, cherez vliyanie na pravitel'stvo (uchastie v formirovanii, rabote, otstavke), kurirovanie ryada oblastej v sfere sobstvenno ispolnitel'noj vlasti (vneshnyaya politika, oborona, bezopasnost') i protivodejstvie parlamentu (zakonodatel'naya iniciativa, pravo veto, rospusk parlamenta) ograzhdaet pravitel'stvo kak politicheski otvetstvennogo sub®ekta ot ishodyashchej ot parlamenta nestabil'nosti. S drugoj storony, parlament, vliyaya na Prezidenta i pravitel'stvo (uchastie v formirovanii i otstavke pravitel'stva, kontrol' za ego deyatel'nost'yu, zakonodatel'naya politika, preodolenie veto), ne pozvolyaet Prezidentu beskontrol'no rukovodit' pravitel'stvom, prevrashchaya ego v svoj administrativnyj apparat. Takaya konstrukciya gosudarstvennoj vlasti predpolagaet distancirovanie instituta prezidentstva ot ispolnitel'noj vlasti pri sohranenii opredelennogo vliyaniya na poslednyuyu *212, s. 92*. Tendenciya otdeleniya Prezidenta ot ispolnitel'noj vlasti privela k formirovaniyu instituta prezidentskoj vlasti. Hotya formulirovka ob osoboj prezidentskoj vlasti eshche nigde ne poluchila v konstituciyah svoego doslovnogo vyrazheniya, no uzhe est' normy, otrazhayushchie etu tendenciyu. Konstituciya Francii 1958 goda, otkuda beret nachalo dannaya tendenciya, ustanovila, chto Prezident yavlya- etsya arbitrom nad vsemi vlastyami, poskol'ku "obespechivaet svoim arbitrazhem normal'noe funkcionirovanie publichnyh vlastej" *87, s. 38*. |ta formulirovka okazala ogromnoe vliyanie na postsocialisticheskie strany (v tom chisle - na Belarus' i Rossiyu), v bol'shinstve iz kotoryh Prezident prizvan v ramkah svoih zadach ob®edinyat' vse vetvi vlasti, sposobstvovat' ih soglasovannomu i effektivnomu funkcionirovaniyu. V Belarusi posrednichestvo Prezidenta vyvedeno za sferu publichnyh vlastej (chem ogranichilas' francuzskaya Konstituciya), rasprostraneno na otnosheniya organov gosudarstvennoj vlasti, gosudarstva i obshchestva. Vybor etimi stranami "smeshannoj" sistemy pravleniya ob®yasnyaetsya tem, chto avtoritarnoe proshloe vyzyvalo strah pered vozmozhnost'yu prevrashcheniya Prezidenta v diktatora v usloviyah prezidentskoj respubliki, a otsutstvie razvitoj mnogopartijnoj sistemy svodilo na net funkcionirovanie mehanizma pri parlamentarnoj respublike. Partijnuyu sistemu etih stran mozhno oharakterizovat' kak "mnozhestvopartijnuyu", da i voobshche tol'ko s natyazhkoj kak partijnuyu *49, s. 87*. Konstitucii etih stran uhodyat ot pryamogo zakrepleniya yuridicheskoj prirody prezidentskoj vlasti s tochki zreniya razdeleniya vlastej. Ona ne vpisyvaetsya v klassicheskuyu triadu vlastej i ne vklyuchena kakim-libo obrazom v strukturu odnoj iz nih, a vydelena v otdel'nuyu glavu, s kotoroj nachinaetsya izlozhenie polnomochij osnovnyh organov gosudarstvennoj vlasti. V etom zaklyuchaetsya glavnaya otlichitel'naya cherta prezidentskoj vlasti, svoeobrazie koncepcii razdeleniya vlastej, harakternoe dlya poluprezidentskih respublik. Prezidentskie polnomochiya chrezvychajno shiroki i kasayutsya, po sushchestvu, vseh napravlenij organizacii i osushchestvleniya gosudarstvennoj vlasti: realizaciya ispolnitel'noj vlasti; uchastie v zakonodatel'nom processe; formirovanie sudebnoj sistemy; organizaciya i formirovanie gosapparata. Na etom osnovanii v nauchnoj literature poluchilo opredelennoe priznanie predstavlenie o prezidentskoj vlasti v kontekste poluprezidentskoj respubliki kak o novoj, chetvertoj vlasti *83, s. 399*, *182, s. 33*. Zametim, chto ideya o neobhodimosti konstituciirovaniya chetvertoj vetvi vlasti ne nova. Ee rodonachal'nikom yavlyaetsya francuzskij politicheskij deyatel' B.Konstan (1767-1830), kotoryj razrabotal uchenie o chetyreh vlastyah s cel'yu peresmotra i razvitiya predstavlenij o razdelenii vlastej v konstitucionnoj monarhii. Sut' koncepcii svoditsya k tomu, chto tri klassicheskie vetvi vlasti (zakonodatel'nuyu, ispolnitel'nuyu i sudebnuyu) sleduet dopolnit' eshche odnoj, kotoraya zabotilas' by o beskonfliktnom, soglasovannom funkcionirovanii drugih vlastej. "CHetvertuyu vlast' on schital neobhodimym predostavit' korolyu dlya togo, chtoby ustranyat' konflikty i sglazhivat' stolknoveniya mezhdu tremya drugimi vlastyami. Poetomu on nazval ee umiryayushchej ili uravnivayushchej vlast'yu" *71, s. 476*. Nyneshnee predstavlenie ob institute prezidentstva kak o novoj vetvi vlasti - po suti variaciya konstanovskogo ucheniya o chetyreh vlastyah, modificirovannaya k respublikanskoj forme pravleniya. Pri etom proishodit specificheskaya interpretaciya razdeleniya vlastej, t.e. vynesenie instituta prezidentstva za ramki privychnoj triady vlastej, pridanie emu "vnevlastnogo" statusa. Odnako Prezident stoit nad vetvyami vlasti, nad institutami gosudarstva ne v kachestve lica, sosredotochivayushchego v svoih rukah vlastnye polnomochiya drugih vlastej, a v kachestve arbitra v otnosheniyah s nimi. Hotelos' by obratit' vnimanie na to, chto govorit' ob institucializacii prezidentskoj vlasti v polnoj mere pravomerno lish' v otnoshenii postsovetskih respublik, poskol'ku imenno v nih ona nosit kompleksnyj harakter. Prezident nadelyaetsya ryadom polnomochij drugih vlastej i okazyvaet fakticheski ravnoznachnoe vliyanie na formirovanie i deyatel'nost' vseh organov gosudarstvennoj vlasti. V Belarusi i Rossii eto dostigaetsya za schet sleduyushchih polnomochij Prezidenta: opredelenie osnovnyh napravlenij vnutrennej i vneshnej politiki (vo Francii - Prem'er-ministr); formirovanie pravitel'stva; otstavka pravitel'stva (vo Francii nevozmozhna); pravo zakonodatel'noj iniciativy (vo Francii - pravitel'stvo i deputaty); pravo veto; izdanie dekretov, imeyushchih silu zakona (Belarus'); rospusk parlamenta (v Belarusi - obeih palat); naznachenie 6-ti sudej Konstitucionnogo Suda - v Belarusi (vo Francii - 3-h chlenov Konstitucionnogo soveta); vynesenie voprosov na referendum (vo Francii - tol'ko po predlozheniyu Prem'era ili chlenov parlamenta). Sledovatel'no, vo Francii Prezident tol'ko distancirovan ot ispolnitel'noj vlasti, no ego polnomochiya v oblasti zakonodatel'stva i ispolnitel'noj vlasti ne stol' znachitel'ny kak v Belarusi i Rossii. 1.4. Specifika instituta prezidentstva pri "smeshannoj" sisteme pravleniya Dlya vyyasneniya vzaimootnoshenij mezhdu organami central'noj vlasti v poluprezidentskoj respublike ves'ma poleznoj yavlyaetsya prostranstvennaya (dvuhmernaya) model', postroennaya amerikanskimi politologami M.SHugartom i Dzh.Keri. SHkala po vertikali otrazhaet ob®em prezidentskih polnomochij po formirovaniyu pravitel'stva, rukovodstvu i kontrolyu ego deyatel'nosti. CHem bol'shij ob®em polnomochij imeet Prezident, tem bol'shee znachenie pripisyvaetsya dannoj politicheskoj sisteme po shkale "vlast' Prezidenta nad pravitel'stvom". SHkala po gorizontali pokazyvaet zavisimost' pravitel'stva ot parlamenta, kotoraya vyrazhaetsya v vozmozhnosti vyneseniya parlamentom votuma nedoveriya pravitel'stvu. CHem men'she eta zavisimost', tem bol'shee znachenie pripisyvaetsya dannomu rezhimu po shkale "razdel'noe vyzhivanie" pravitel'stva i parlamenta *231, r. 108-109*. SHugart i Keri proveli analiz polnomochij vseh vetvej vlasti v bol'shinstve stran mira, ishodya iz kotorogo prisvoili kazhdomu znachenie ot 1 do 8 po obeim shkalam, nalozhiv ih drug na druga. Soglasno etoj sheme prezidentskaya sistema harakterizuetsya max znacheniyami po obeim shkalam, parlamentarnoj sisteme sootvetstvuet min znachenie po shkale "vlast' Prezidenta nad pravitel'stvom" i srednee znachenie po shkale "razdel'noe vyzhivanie". Oni takzhe vydelyayut 2 smeshannye sistemy politicheskoj vlasti: prezidentsko-parlamentskaya i prem'ersko-prezidentskaya. Pervoj na sheme sootvetstvuet verhnij levyj sektor, vtoroj - nizhnij levy