й.
По нашему мнению, Беларусь и Россия не относятся к вышеназванным
смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное
влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых,
правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от
парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его
немедленной отставке (как во Франции). Последнее слово остается за
Президентом, который может просто распустить парламент.
Аргентина
8 Веймарская Республика Бразилия
7 Шри Ланка США
6 РФ РБ
5 Португалия (1976)
4 Финляндия
3
2
1 Австрия Румыния
Франция ФРГ, Италия
0
1 2 3 4 5 6 7 8
"раздельное выживание"
Рис. 1. Пространственная (двухмерная) модель М.Шугарта и Дж.Кэри
Беларуси и России на схеме соответствует верхний правый сектор, что
свидетельствует о большей близости этих стран к президентской системе
правления. Беларуси по шкале "раздельное выживание" принадлежит большее
значение, поскольку Конституцией предусматривается б льшая "защищенность"
правительства от парламента. В Беларуси роспуск парламента осуществляется
после двукратного (в России - трехкратного) отклонения кандидатур на пост
Премьер-министра; двукратное отклонение программы правительства равнозначно
выражению вотума недоверия (в России такая норма отсутствует); роспуск
парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в
России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех
месяцев). Систему правления в Беларуси и России можно охарактеризовать как
президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным
Президентом.
Следует отметить, что институционализированная президентская власть
имеет свое структурно-функциональное назначение в государственном механизме.
Некоторые попытки вычленения специфических черт и функций президентской
власти предприняты учеными В.Е.Чиркиным и Г.А.Шмавоняном, однако носят
незавершенный характер *204, с. 376-379*, *212, с. 89-90*. Обобщая изученный
материал, можно выделить следующие функции, которые президентская власть
выполняет в политической системе общества.
Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета,
независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод
человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом
независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической
стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни
ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком,
установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для
защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в
отдельности.
Белорусский правовед И.А.Горнак полагает, что Президент Беларуси как
гарант Конституции несет ответственность за сохранение основ
конституционного строя, в том числе и в экстремальных случаях (когда они
находятся под угрозой). Президент обязан обеспечить соблюдение норм
Конституции в деятельности всех органов государственной власти и военного
руководства *34, с. 6*. Обращает на себя внимание и то, что роль Президента
как гаранта прав и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень,
что и его роль как гаранта всего конституционного строя.
Арбитражно-интегративная функция. Наличие данной функции объясняется
логикой разделения государственной власти на законодательную, исполнительную
и судебную, а также необходимостью их согласованного взаимодействия,
стабильного сотрудничества и единства. "Невозможно себе представить
функционирование властей в современных государствах на основе принципа
разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и
экономическую стабильность, без хранителя основ конституционного строя,
существующих ценностей общества, который не только олицетворяет единство
народа и государства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое
взаимодействие всех ветвей власти" *182, с. 34*. Президент координирует
действия государственных органов, использует согласительные процедуры для
разрешения разногласий между ними. В случае недостижения согласованного
решения он может передать рассмотрение дела на разрешение соответствующего
суда.
Конституция Беларуси наделяет Президента правом вмешиваться в
законодательный процесс в том случае, когда палаты парламента не смогли
принять согласованного текста законопроекта. В данной ситуации Президент
вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.
Так, 8 октября 1998 года Палата представителей по требованию главы
государства приняла Закон "О внесении изменений и дополнений в
Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь" и, минуя Совет
Республики, направила его на подпись Президенту.
Одной из форм реализации арбитражно-интегративной функции является
обращение Президента к избирательному корпусу посредством вынесения вопроса
на референдум или досрочного роспуска парламента, что, по нашему мнению,
позволяет цивилизованным путем разрешать конфликты между властями,
возникающие на основе двойной демократической легитимности.
Контрольная функция. Президентская власть наделена рядом контрольных
полномочий, принадлежащих Президенту по Конституции или установленных им
фактически. В отношении исполнительной власти это достигается посредством
отчетности правительства перед Президентом, прямого подчинения ряда
министерств и ведомств непосредственно главе государства, отмены нормативных
актов правительства.
В отношении парламента и суда - это фактически складывающиеся
отношения. В России - оставление без рассмотрения законов, принятых
парламентом, что не предусмотрено Конституцией; неподписание в течение
длительного времени законов, преодолевших вето Президента; угрозы распустить
Думу при непослушании *204, с. 397*. В Беларуси - приостановление
Президентом действия решений Советов; постановка вопроса перед
Конституционным Судом о наличии фактов систематического или грубого
нарушения палатами Конституции. Все это демонстрирует определенный
фактический контроль главы государства в отношении законодательного органа.
Часто палаты парламента обращаются к Президенту с просьбами (Совет
Федерации России просил пересмотреть статистический курс в аграрном
комплексе) или за консультацией (Палата представителей Беларуси в 1996 году
- по вопросу о кандидатуре спикера палаты). Президенты Беларуси и России
неоднократно выражали свое мнение по поводу обсуждаемых парламентом законов,
что оказывало определенное воздействие на принятие окончательного решения.
Что касается вопросов судебной деятельности, то на практике президенты
иногда высказывались о виновности или невиновности тех или иных должностных
лиц, оказывая тем самым влияние на следственные и судебные органы. Известно
также, что Генеральный прокурор России Ю.Скуратов, прежде чем принять
решение по "громким делам", нередко посещал Президента для проведения с ним
соответствующих консультаций.
Таким образом, полупрезидентская республика утверждает принцип
верховенства президентской власти, который выражается в развитии и
расширении президентских полномочий во всех сферах государственного
управления и вынесении Президента за рамки привычной "триады". Концентрация
значительных полномочий у главы государства в Беларуси и России
обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и
становления гражданского общества.
С одной стороны, создается возможность для авторитарных тенденций
президентской власти, поскольку в Конституции содержится много общих
положений, указывающих на функции, цели президентской деятельности, которые
могут быть легко использованы для обоснования действий, выходящих за пределы
непосредственно правового статуса главы государства *99, с. 5*. С другой
стороны - возможность формирования стабильной и сильной власти, что особенно
необходимо в современных условиях для Беларуси и России.
Утверждение развитой демократии в этих странах во многом зависит от
успешного создания демократических институтов. В соответствии с типологией
демократий аргентинского политолога Г.О`Доннелла Беларусь и Россия являются
странами так называемой делегативной демократии. В них произошел переход от
авторитарного (тоталитарного) режима к демократически избранному
правительству. Однако для утверждения демократии необходим "второй переход"
- от демо- кратически избранного правительства к институционализированному,
окрепшему демократическому режиму.
Важнейшим фактором, определяющим успешность "второго перехода",
является создание ряда институтов, становящихся островами принятия решений
среди течений политической власти. Для достижения подобного успеха
необходимо, чтобы политика правительства и политическая стратегия различных
агентов предусматривали признание общей и равнозначной заинтересованности в
создании демократических институтов *126, с. 53-54*.
Краткие выводы
1. В юридических науках понятие "президент" проецируется на понятие
"институт президента", который определяется как совокупность
государственно-правовых (конституционных) норм, регулирующих формирование и
функционирование президентской власти. В политической науке институт
президентства должен рассмат-риваться в первую очередь как властный
институт, то есть как совокупность властных полномочий Президента в сфере
государственного управления, которые в равной степени зависят как от
конституционных норм, регулирующих функционирование президентской власти,
так и от политической деятельности Президента, являясь своеобразным
"прочтением" Конституции главой государства.
2. Понятие "президент" определяется как выборный глава государства,
видовыми признаками которого являются выборность и срочность полномочий.
3. Весьма некорректным является смешивание понятий "форма правления" и
"система правления", поскольку первое понятие определяет выборные или
наследственные начала формирования высшей государственной власти, а второе -
тип соотношения полномочий и взаимоотношений между высшими исполнительными
или законодательными органами. В своей совокупности эти взаимоотношения
характеризуют ту или иную систему правления - президентскую, парламентарную,
полупрезидентскую.
4. Систему правления Республики Беларусь и Российской Федерации можно
охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную"
систему с сильным Президентом, поскольку конституциями двух стран
предусматривается двойная ответственность правительства - перед Президентом
и парламентом, что является характерной чертой "смешанной" системы
правления. В то же время президенты этих стран обладают широким кругом
прерогатив высшей исполнительной власти и оказывают решающее воздействие на
ее формирование и деятельность, что свидетельствует об их близости к
президентской республике.
5. В полупрезидентской республике (Россия, Беларусь) Президент вынесен
за рамки разделения властей, ему придан "вневластный" статус. В
организационном плане он самостоятелен и наделен рядом полномочий других
властей, что позволяет говорить о формировании новой ветви власти -
президентской, которая выполняет в политической системе следующие функции:
гарантийную, арбитражно-интегративную, контрольную.
6. Споры о лучшей системе правления носят полемический характер,
поскольку не существует универсальной системы правления. Учреждение той или
иной системы определяется историческим развитием и национальными
особенностями конкретной страны, а становление демократии зависит от
успешного создания демократических институтов.
ГЛАВА 2
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ
ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА
В СОВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ
Процесс создания института президентства в США
и результат его "копирования" странами Латинской Америки
Введение поста Президента в систему органов государственной власти
Республики Беларусь значительно повысило наш интерес к истории создания и
распространения института президентства в мире. Термин "президент"
происходит от лат. Prаesidens, что буквально означает "сидящий впереди".
Видимо, в античные времена президентом называли председательствующих на
различных собраниях. От этого первоначального значения впоследствии возникла
такая должность, как президент сената [168, с. 5]. Однако в его нынешнем
понимании как главы государства термин "президент" начал употреб- ляться
только с конца ХVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.
Впервые вопрос о введении поста Президента обсуждался в 1787 году на
Конституционном конвенте в Филадельфии при разра-ботке новой Конституции
США. До этого существовал монархический способ организации верховной власти
в государстве. Его характерные черты: наследственность трона, пожизненный
срок пребывания у власти и фактически неограниченные полномочия. Однако он
оказался неприемлемым для североамериканских штатов, у которых британская
корона выработала устойчивую неприязнь к никем и ничем не ограниченной
власти монарха.
Правда, были и исключения. Например, часть имущих кругов и реакционного
офицерства, выступившая инициатором создания "Общества Цинцинната",
предлагала Дж.Вашингтону стать королем [146, с. 216], а великий оратор того
времени А.Гамильтон открыто признавал британскую наследственную монархию
наилучшей моделью правления. Он не призывал к установлению монархии в США,
а, являясь сторонником "энергичной исполнительной власти", предлагал ввести
пожизненное пребывание в должности главы государства, наделив его правом
абсолютного вето [180, с. 41-42].
Эти идеи не нашли широкой поддержки у общественности, так как содержали
"зародыш монархии". В то же время установление республиканской формы
правления было очень трудной задачей, ибо у Америки не было ни надлежащего
политического опыта, ни соответствующих исторических традиций. К тому же
создание президентской власти проходило в сложной для Соединенных Штатов
политической и экономической ситуации: огромные долги, восстания фермеров,
отсутствие национальной экономики. Все это усугублялось тем, что
сформированное в 1783 году национальное правительство бездействовало.
Слабость правительственной власти, усиление центробежных сил в стране
привели к кризису в Конфедерации. Это явилось следствием того, что в
революционный период конституции североамериканских штатов предусматривали,
как правило, слабую исполнительную власть, что являлось своеобразной
реакцией на всевластие королевских губернаторов. Возникшая впоследствии
"тирания законодательных собраний" убедила "отцов-основателей" в
необходимости создания сильной исполнительной власти. "Законодатели Союза
понимали, что носитель исполнительной власти будет не в состоянии с пользой
и достоинством осуществлять возложенные на него обязанности, если не удастся
придать этой власти бльшую стабильность и бльшую силу нежели та, которой
она обладала в рамках отдельных штатов" [183, с. 107].
Не многие вопросы вызвали столько дискуссий и озабоченности творцов
Конституции, как проблема определения полномочий исполнительной власти.
Опасаясь в равной степени анархии и монархии, делегаты Конвента рассмотрели
различные варианты ее организации. Острое обсуждение вызвал вопрос о том,
должна ли исполнительная власть на федеральном уровне осуществляться группой
лиц или одним лицом. Представители крупных штатов выступали за создание
сильного национального государства. Согласно подготовленному ими
"Виргинскому плану" исполнительная власть (численность не оговаривалась)
избиралась общенациональной легислатурой на неопределенный срок и без права
переизбрания.
План встретил оппозицию со стороны тех, кто хотел сохранить б льшие
права за отдельными, прежде всего малыми, штатами. Последними был разработан
"План Нью-Джерси", который предусматривал создание коллегиального органа
исполнительной власти, избираемого ежегодно общенациональной легислатурой.
"План Нью-Джерси" предлагал ограничить расширение прерогатив центрального
правительства только сферой финансов и торговли, внеся небольшие поправки к
статьям Конфедерации [104, с. 19].
В ходе продолжительной дискуссии за основу Конституции США был принят
компромиссный план Мэдисона, согласно которому исполнительная власть
возлагалась на одно должностное лицо - Президента, который наделялся
существенным объемом полномочий и занимал ведущее место в политической
системе общества. Уникальность положения Президента заключалась в том, что
он одновременно являлся главой государства и главой исполнительной власти.
Такое наименование главы государства, характерное для республиканской формы
правления, было связано еще и с тем, что в ряде североамериканских штатов
главы исполнительной власти назывались президентами, а не губернаторами.
Американский политолог С.Уэйн отмечает: "В поисках модели структуры
государственного устройства обратились к теории конституционного права
французского мыслителя Ш.Л.Монтескье и кон-ституциям двух штатов - Нью-Йорка
и Массачусетса, которые ближе всего подошли к воплощению на практике теории
разделения властей: в обоих штатах губернаторы по Конституции имели право
сопротивляться законодательному собранию" [189, с. 61].
Многие депутаты Конвента встретили в штыки учреждение президентского
поста. Единоличный глава исполнительной власти, облеченный широкими
полномочиями, представлял собой в их глазах, по существу, "матрицу
диктатуры". Неудивительно, что в этих условиях учреждавшая президентский
пост Конституция США выглядела, по мнению критиков, коварным планом создания
выборной монархии [60, с. 36].
В защиту сильной, динамичной исполнительной власти выступили выдающиеся
мыслители и политические деятели того времени: А.Гамильтон, Дж.Мэдисон,
Дж.Джей. Например, Гамильтон резко критиковал всех тех, кто выдвигал идею о
несовместимости сильной исполнительной власти с республиканской формой
правления. По его мнению, слабая исполнительная власть всегда означает не
только слабое, но и дурное правление. А правление одного всегда лучше
правления многих. Исполнительная власть по своей сущности несовместима с
плюрализмом [190, с. 458-464].
В то же время с особой настойчивостью подчеркивалась необходимость
четкого определения функций этого государственного поста, который заключал
бы в себе более ограниченные полномочия, чем полномочия монарха, но вместе с
тем был бы достаточно могущим, чтобы обеспечивать эффективное руководство
страной. Решающим фактором для учреждения президентства было следующее:
имелась наготове единственно приемлемая для всех кандидатура национального
героя - генерала Дж.Вашингтона. Первый в мире президентский пост учреждался
под конкретную личность. Как свидетельствует история, аналогичных случаев за
этим последовало предостаточно.
Острые дебаты возникли по поводу способа избрания и срока полномочий
Президента. В основном предлагались сроки от 3 до 7 лет, хотя были и другие
варианты - от 8 до 20 лет [180, с. 128]. Конвент постановил избирать
Президента сроком на 4 года, который достаточен для того, чтобы Президент
смог проявить себя, и не слишком велик, чтобы он смог нанести вред обществу
[190, с. 470]. Президент мог переизбираться "столько раз, сколько сочтет
необ- ходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие" [190, с. 450].
По мнению А.Токвиля, "перспектива переизбрания придавала ему (Президенту)
мужества, чтобы трудиться на всеобщее благо, и расширяла возможности его
деятельности" [183, с. 107].
Избрание Президента США было доверено выборщикам от каждого штата в
количестве, равном общему числу сенаторов и членов Палаты представителей.
Это было компромиссное решение по отношению к предложениям избирать
Президента прямым волеизъявлением народа или путем общенациональной
легислатуры. Учредители Конституции хотели максимально сузить возможность
возникновения буйства и беспорядков, которые могли иметь место при всеобщем
голосовании. А также, чтобы "назначение Президента не было поставлено в
зависимость от существовавших до этого групп, голоса которых могут быть
куплены" [190, с. 447].
Первоочередной задачей для отцов-основателей являлось обеспечение
легитимности президентской власти в США. Необходимо было обеспечить принятие
общественностью этого института, его главы, его полномочий и учредить
упорядоченную передачу власти от одного Президента к другому. Коллегия
выборщиков была создана для того, чтобы свести к минимуму возможности
будущих президентов путем подкупа, интриг или силы пожизненно занимать свой
пост [186, с. 326]. Тем самым была создана не просто сильная, но единоличная
президентская власть, не зависимая от парламента.
Очевидно, что и при разработке концепции исполнительной власти
участники Конвента ориентировались на Дж.Вашингтона. Навряд ли президентские
полномочия были бы столь значительными, "если бы многие из делегатов не
смотрели на генерала Вашингтона как на Президента и не формировали бы свои
представления о полномочиях, даваемых Президенту, из своих мнений о его
добродетели" [73, с. 68]. "Отцы-основатели" хотели создать такую структуру,
которая была бы достаточно сильной, чтобы зарядить правительство энергией и
контролировать деятельность законодательной власти, но не настолько, чтобы
стать деспотичной. "Этот взгляд был характерен и для всего американского
народа, у которого ненависть к монархии сосуществовала с желанием видеть
своим королем Вашингтона" [151, с. 4].
Вашингтона "боготворили не меньше, чем боготворят сегодня многих
руководителей новых государств. Однако в отличие от большинства из них он
противился нажиму приближенных, пытавшихся превратить его в автократа.
Вашингтон сознательно стремился стать "конституционным монархом", сознавая,
что его вклад в упрочение нового государства заключается в том, чтобы дать
последнему время установить правление людей, руководствующихся законом"
[109, с. 209].
Вашингтон сыграл решающую роль в формировании умеренного
конституционного президентства в США. Отказавшись баллотироваться в третий
раз на пост Президента, он заложил важный прецедент, исключивший возможность
превращения американского Президента в пожизненного правителя. Во многом
благодаря своему первому Президенту Соединенным Штатам удалось сохранить
республику и утвердить демократические принципы правления. Тем более, что на
заре становления американского государства никто не мог поручиться за то, в
каком направлении будет эволюционировать эта никем ранее не испробованная
форма правления. Полной уверенности не было даже у сторонников учреждения
президентской власти. Так, Б.Франклин на вопрос о том, какая же в конечном
счете создана Конвентом форма правления - республиканская или монархическая,
ответил: "Республика, если вам удастся ее сохранить!" [60, с. 37].
Институт президентства в США постепенно развивался и эволюционировал.
Этот неравномерный процесс шел в сторону усиления президентской власти.
Каждый новый обитатель Белого дома брал за исходную точку высший уровень
достижений своих предшественников и пытался, по мере сил, расширить свою
власть и полномочия, но все же не выходил за рамки закона. Даже сильные
президенты, особенно действовавшие в военное время, в конечном счете уважали
Конституцию и не стремились узурпировать власть.
США в лице президентской республики дали миру образец стабильной
системы правления, на которую впоследствии ориентировалось большинство как
новых независимых государств, так и метрополий. Однако результат оказался
неодинаковым. Это и сползание республик к монархии и диктатуре, и
возникновение различных вариантов республиканской системы правления.
Первыми, кто последовал примеру США в учреждении президентуры, были
страны Латинской Америки. Уже в первой половине XIX века под влиянием
северного соседа во многих из них был введен пост Президента. Как сказал
Лабулэ, "американская Конституция есть мать, населившая своими детьми всю
Америку, и все дети на нее похожи" [160, с. 99].
Несмотря на значительное сходство с системой правления в США,
президентские республики в Латинской Америке уже на ранней стадии развития
представляли собой особую разновидность, характеризовавшуюся наличием таких
специфических черт, как высокая степень централизации государственного
аппарата, гипертрофированное развитие института чрезвычайного или особого
положения, большая роль армии в политической жизни общества, преобладание
насильственных методов достижения власти [163, с. 7].
Одной из основных отличительных особенностей явилась значительно
большая концентрация власти в руках Президента, а также абсолютизация роли
исполнительной власти [208, с. 42]. Сильная власть Президента, независимая
от законодательной, там сплошь и рядом привела к установлению диктатуры.
Большинство президентов были обязаны своим возвышением революции или
государственному перевороту. Это происходило в течение не только XIX, но и
XX столетия.
По подсчетам американского политолога Д.С.Пальмера, во многих странах
Латинской Америки с 1810 по 1980 год было совершено по 20-25 переворотов, в
20 странах - более 300, а всего - более 600. В одной только Боливии с
момента создания этого государства до 1986 года произошел 191 военный
переворот [228, р. 258]. Этот факт "достаточно показывает, какую
фундаментальную ошибку заключает в себе желание применить к большинству этих
народов президентскую систему, т.е. представительную Конституцию Соединенных
Штатов, которая не подходит ни к их расе, ни к их темпераменту. Этим
неолатинянам, склонным к громким словам и формулам и кровь которых - продукт
стольких скрещиваний - кипит под солнцем тропиков, необходим
предохранительный клапан парламентаризма" [215, с. 258]. Данная система
правления была чужда политическим традициям латиноамериканцев, а низкий
уровень их политической культуры не смог стать ограничителем намерений
амбициозных руководителей.
Различные современные исследования объясняют частоту, с которой
совершались в Латинской Америке перевороты, тем фактом, что только немногие
из латиноамериканских режимов обрели законность после их разрыва с Испанией
и Португалией более 150 лет назад. Не обладая экономической или
символической эффективностью, они не сумели достичь законности и поэтому не
способны выдерживать кризисы [109, с. 210-211]. Не встречая практически
никаких "противовесов" со стороны слабых парламентов и опираясь на армию,
президенты латиноамериканских стран не только единолично руководили
государством и исполнительной властью, но и занимали все решающие позиции в
государственных структурах. Поэтому страны Латинской Америки стали
называться суперпрези-дентскими республиками.
2.2. Возникновение первых президентских республик в Европе
Первыми президентскими республиками в Европе стали в 1848 году
Швейцария и Франция. Несмотря на одновременность введения, статус и
полномочия президентов в силу особенностей исторического развития данных
государств были различны. Высшим органом исполнительной власти в Швейцарии
выступал Федеральный Совет, состоявший из 7 министров (советников),
избиравшихся на совместном заседании обеих палат Федерального собрания на
три года. Этот Совет представлял собой нечто вроде коллегии администраторов,
один из которых на том же заседании избирался Президентом Швейцарской
Конфедерации сроком на один год. Он мог переизбираться неограниченное число
раз, но с обязательным годичным перерывом. Его компетенция была не выше чем
членов Совета, а ответственность перед народными представителями такая же.
В Швейцарии не было носителя исполнительной власти, стоящего отдельно
от министров, что позволило говорить о существовании там коллективного
президента. Такое соединение в одних руках функций Президента республики и
министерского кабинета не проявлялось резко именно в силу того
обстоятельства, что Швейцария не знала парламентаризма в его
англо-французском выражении, не знала вотумов недоверия со стороны
парламента, не знала досрочного роспуска парламента. Естественно, что здесь
не ощущалось необходимости присутствия в государстве центра, не зависимого
от случайностей и неустойчивостей парламентского большинства.
Конституция 1848 года впервые организовала во Франции республику во
главе с Президентом. "Поскольку высказывались требования об учреждении
единой законодательной палаты для придания большей силы, по тем же причинам
была учреждена должность Президента - единоличного главы исполнительной
власти" [149, с. 196]. Учредительное собрание не нашло ничего лучшего, как
скопировать Президента II Французской республики почти полностью с
Президента США. Он наделялся огромной властью: правом законодательной
инициативы, мог требовать нового обсуждения закона, промульгировать законы,
назначать министров, чиновников, офицеров [85, с. 94-95].
Для придания ему авторитетности было решено избирать Президента (в
отличие от США) всенародным голосованием. "Самые разнообразные партии
стремились к тому, чтобы создать сильное правительство, потому что все
надеялись сделать из него орудие своего честолюбия. Умеренные республиканцы
простирали свой культ силы до любви к диктатуре. Социалисты рассчитывали на
могущество государства для проведения преобразований, которые они считали
нужными. Роялисты, конечно, приветствовали то, что всего больше было похоже
на королевскую власть" [160, с. 100]. Такое совмещение в одном лице
всенародного избрания и огромной компетенции "в стране, подобно Франции,
политически и административно-централизованной, пропитанной монархизмом и
даже цезаризмом" [47, с. 555], грозило страшной опасностью и сулило
неминуемую диктатуру.
Вопрос о Президенте ввиду его важности вызвал большие прения в
Собрании. Избрание Президента всей страной обрело как сильных противников,
так и красноречивых защитников. Например, Феликс Пиа с иронией отозвался о
подаче миллионов голосов за одного человека, "как о таинстве Божием, но в
другом роде, чем миропомазание в Реймсе или кровь Людовика Святого" [149, с.
196]. Депутат считал, что Президент возвысится над парламентом, ибо он будет
представлять весь народ, а каждый из депутатов только одну девятисотую часть
народа.
Жюль Греви высказался за избрание Президента Собранием, которое должно
обладать правом постоянного отзыва главы исполнительной власти [215, с.
262]. По его мнению, честолюбивый человек, достигший поста Президента,
захочет сохранить его за собой навсегда. И Греви, и Пиа имели в виду
Луи-Наполеона, который только что попал в Учредительное собрание, будучи
выбранным в депутаты сразу несколькими департаментами, и мог легко при
всенародном голосовании стать Президентом. Существенной была поправка,
внесенная депутатом Турэ и лишавшая права быть избранными всех членов
царствовавших во Франции фамилий [160, с. 102]. Она могла бы спасти
положение, но была отклонена.
Решающим же при голосовании оказались не политические аргументы, а
длинная патетическая речь поэта А.Ламартина, в которой он высказался за
прямые выборы Президента. В случае избрания Президента Палатой он сделался
бы, по выражению Ламартина, "лишней пружиной в Конституции: он обратился бы
в стрелку, предназначенную показывать час вашей воли и капризов на
циферблате вашей Конституции" [39, с. 549]. Что же касается возможных в
подобных условиях злоупотреблений властью, то, "чтобы дойти до 18 брюмера, в
наше время нужны две вещи: длинная эпоха террора - сзади и Маренго и
Аустерлиц - впереди" [39, с. 549]. По мнению поэта, и то, и другое было
одинаково невозможным.
Создав сильный институт президентства, члены Собрания начали понемногу
ограничивать полномочия его главы. Президенту было отказано в праве вето;
акт объявления войны, равно как и заключение договоров, подлежали
утверждению Собранием. Президент не мог лично командовать вооруженными
силами, а большинство его актов нуждались в контрассигнации [85, с. 94-96].
Однако все это не могло уравновесить ту огромную власть, которая была
предоставлена Президенту. "Собрание, создав путем всенародного голосования
великана, старалось сдержать его тонкими нитями. Как говорилось в то время,
это был Гулливер, которого сдерживали на земле 750 лилипутов" [149, с. 198].
Ведь "по сравнению с Национальным собранием Президент являлся носителем
своего рода божественного права: он - правитель народной милостью" [111, с.
134].
В результате плебисцита 10 декабря 1848 года Президентом Франции был
избран Луи-Наполеон. Из 7 500 000 избирателей за него проголосовало 5 434
226 [192, с. 262]. Такая убедительная победа объяснялась тем, что выборы
"представляли реакцию крестьян, которым пришлось нести издержки февральской
революции, против других классов нации - реакцию деревни против города; они
встретили большое сочувствие в армии, которой республиканцы из "National" не
доставили ни славы, ни прибавки к жалованию; среди крупной промышленной
буржуазии, приветствовавшей Бонапарта как переходную ступень к монархии;
среди пролетариев и мелких буржуа, приветствовавших его как кару за
Кавеньяка" [111, с. 136].
В итоге Президентом республики стал принц, а в Собрание попало
большинство монархистов. Создалось монархическое правительство для
управления республикой. Впоследствии А.Токвиль сожалел о том, что выступал
за всенародное избрание Президента, которое в то время неминуемо должно было
привести к монархии. "Мы сохранили дух монархии, утратив в ней вкус. При
таких условиях чем мог сделаться Президент, избранный народом, как не
претендентом на корону?" [184, с. 26].
Действительно, сразу же обнаружилась ориентация на установление режима
демократического цезаризма. В своем первом послании к Собранию Президент
потребовал права выбирать и увольнять своих министров и лично руководить
правлением при посредстве людей, безусловно, преданных его политике [160, с.
107]. Луи-Наполеон установил единое и твердое руководство страной. С этого
момента министерства не имели даже номинального главы, а решения парламента
полностью игнорировались Президентом. Члены правительства назначались не из
состава Собрания, а из числа друзей Елисейского дворца.
В отличие от Дж.Вашингтона первый Президент Французской Республики
мечтал о славных временах своего дяди и не скрывал намерений установить
режим личной власти. Тем более что во Франции были сильны традиции монархии.
Некоторые французы желали, а многие не исключали возможности ее реставрации.
Были те, "кто подобно Луи-Блану насчитывал во Франции 4/5 монархистов" [16,
с. 61]. К тому же Конституция установила, как и в США, четырехлетний срок
полномочий Президента. Но повторное избрание было возможно только спустя
четыре года. Это обстоятельство и подтолкнуло де-факто принца-президента к
решительным действиям.
Ограбив Банк Франции и подкупив армию, в ночь с 1-го на 2-е декабря
1851 года Луи-Наполеон совершил государственный переворот. Был произведен
арест "парламентских вождей" и распущено Национальное собрание. Последнее
действие согласно ст. 68 Конституции 1848 года классифицировалось как
государственная измена [85, с. 96]. Однако, несмотря на это, плебисцит 20
декабря 1851 года ратифицировал государственный переворот 7 481 231 голосом
против 647 292 и предоставил Президенту право выработать новую Конституцию
[119, с. 324].
В результате Президент объединил в своем лице законодательную и
исполнительную власть. Его срок полномочий был продлен до десяти лет.
Республика постепенно стала сползать к монархии. 2 декабря 1852 года
Луи-Наполеон был провозглашен императором под именем Наполеона-III.
Следует отметить, что узурпация власти принцем-президентом происходила
при подавляющей поддержке населения. Франция всегда протестовала против
всемогущего Собрания. "Большинство народа было за него в этой борьбе. И это
большинство так решительно следовало за ним, что ни беззаконие, ни
жестокость не могли отдалить его от Наполеона-III" [16, с. 65].
По мнению Л.Дюги, "Конституция 1848 года не могла функционировать, так
как равновесие неизбежно нарушалось в пользу главы государства. Парламент
состоял из одной палаты, избираемой народом, но в ней господствовало
значительное разделение партий. Не было однородного большинства, а только
искусственные и непрочные коалиции. Поэтому государственный переворот 1851
года явился неизбежным исходом обстоятельств и Конституции" [47, с.
569-570].
Остальные же государства Европы, Азии и Африки до конца XIX века
оставались монархиями. В XX веке в силу таких потрясений, как революции,
войны, распад колоний, образовалось множество новых независимых государств.
В большинстве из них был создан институт президентства. Так, после Первой
мировой войны в Европе пре